MIGRAÇÃO DAS UNIVERSIDADES (IES) PRIVADAS CATARINENSES DO SISTEMA

ESTADUAL AO SISTEMA FEDERAL DE EDUCAÇÃO EM 2011

 

Prof. Dr. Nilson Thomé

RESUMO:

Este trabalho acadêmico pontual aborda uma questão importantíssima para a Educação Superior no Estado de Santa Catarina, alcançando diretamente a mais de uma dezena de instituições (universidades e centros universitários) que foram criadas nas décadas de 1960 e 1970 por prefeituras, mas que passaram a ser administradas e mantidas pela iniciativa privada, sem mais terem vínculos de subordinação gerencial e de mantença com os municípios que as criaram. Em 2008, por Acórdão, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu in fine que este tipo de IES, mesmo tendo sido criadas por municípios ou estados, por serem agora mantidas ou administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, são caracterizadas como instituições privadas e não públicas. Neste mesmo sentido manifestou-se a Advocacia Geral da União. Em agosto de 2011, o Ministério da Educação lançou edital com os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino mantidas pela iniciativa privada, que se encontram vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, requeiram integração ao sistema federal de ensino, de modo a adequar suas atuações à Constituição Federal e à Lei nº 9394/1996 (LDBN), assim dando cumprimento à decisão do STF. O edital do MEC, informando que todos os atos dos conselhos estaduais de educação posteriores a 12 de agosto de 2011 não terão validade para emprestar regularidades às IES enquadradas, deu prazo até 15 de novembro de 2011 para que as IES procedam ao regime de migração, sob pena de, em não o fazendo, serem consideradas irregulares. De pronto, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina manifestou-se entendendo que a decisão do STF e as normas deste edital do MEC não se aplicam às IES hoje vinculadas ao Sistema Estadual de Educação, assim desobrigando as instituições catarinenses associadas à ACAFE a atender ao chamamento federal. Agora, a quem obedecer... eis a questão!

PALAVRAS-CHAVE:

Santa Catarina. Fundações Educacionais privadas. Migração. Sistema Federal de Educação.

INTRODUÇÃO

A 9 de agosto de 2011, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior do Ministério da Educação (SERES/MEC), órgão que substituiu a antiga Secretaria de Educação Superior (SESU),  lançou o Edital nº 01, tornando públicos os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino mantidas pela iniciativa privada, que se encontravam vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, requeiram integração ao sistema federal, de modo a adequar suas atuações à Constituição da República e à Lei Federal nº 9394/1996 (LDBN). Ao regulamentar os procedimentos do “regime de migração de sistemas”, o MEC considerou estar cumprindo as decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) constantes no Acórdão da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2501/DF de 4 de setembro de 2008, assim estendendo a jurisprudência, antes limitada a Minas Gerais, a todos os Estados do país. Estas normas chegaram até a Universidade do Planalto Catarinense (UNIPLAC), da cidade de Lages (SC), onde integramos  o corpo docente do magistério superior no âmbito do Programa de Pós-graduação Stricto sensu em Educação – Mestrado (PPGE), com o que fomos solicitados a nos manifestar sobre o enquadramento desta instituição de educação superior na recente regulamentação federal.

Analisando a matéria, elaboramos um documento, que corresponde parcialmente a este artigo , para dar luz à questão ao preocupado colegiado do PPGE da UNIPLAC. Após a análise dos seus atos regulatórios, entendemos que a Fundação UNIPLAC deveria providenciar imediatamente a migração do Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina para o Sistema Federal de Educação, por ser uma instituição caracterizada pelo STF e pelo MEC como uma IES privada, ainda que com origem pública.

Em seguida, foram-nos dadas a conhecer novas interpretações jurídicas sobre o problema do “público ou privado” para o enquadramento jurídico do sistema de educação superior catarinense vinculado à Associação Catarinense das Fundações Educacionais (ACAFE), o que nos induziu a rever em parte o texto original para enriquecer este artigo. Nas mesmas condições, estão outras IES catarinenses , que compartilham suas histórias com a da UNIPLAC, por terem a mesma natureza, integrarem o mesmo sistema, enquadrarem-se no mesmo regime e enfrentarem os mesmos problemas. As IES espalhadas pelo interior do Estado não são iguais, mas em quase tudo se assemelham.

Ainda em setembro, manifestaram-se os conselhos estaduais de educação do país. O CEE do Paraná, por exemplo, a 14 de setembro de 2011, determinou que parte das instituições deste Estado, especificamente as fundações municipais mantidas e administradas pela iniciativa privada, devem obedecer as novas orientações e providenciar a exigida migração para o sistema federal, alertando que “Considerando que não há recurso quanto à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2501 (STF), o descumprimento deste Parecer com referência ao prazo descrito no item 1.4, do Edital nº 01/11-SERES/MEC, incidirá, automaticamente, no funcionamento irregular da Instituição” (Parecer nº 117/11). O CEE de Santa Catarina, pela sua Comissão de Gestão, por outro lado, também em setembro, adotou posição em contrário, entendendo que “[...] em epítome, mormente colimando que o Edital SERES/MEC nº 01, de 09 de agosto de 2011, destina-se a retificar a conjuntura anômala de instituições de educação superior mantidas pela ‘iniciativa privada’, hipótese não verificada no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, propendo voto no sentido que ele é inaplicável a este Sistema” (Parecer).

Diante disso, elaboramos e publicamos o artigo “Fundações Municipais Públicas de Direito Privado: Caracterização Universitária Catarinense em 2011” com a nossa interpretação atualizada  sobre o enquadramento da Fundação UNIPLAC como IES “privada” no entendimento do STF e do MEC, estendendo a mesma visão às demais fundações universitárias associadas à ACAFE. Isso, porque as instruções do MEC informam que os atos dos conselhos estaduais, publicados depois de 12 de agosto de 2011, “para fins de emprestar regularidade às instituições e aos cursos enquadrados” são considerados sem validade, portanto, nulos. E o CEE/SC, mesmo depois desta data, continua expedindo atos regulatórios de credenciamentos e recredenciamentos de instituições, de reconhecimento e de renovação de reconhecimento de cursos.

Com a manifestação do Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina, pela manutenção ao Sistema Estadual de Educação das fundações criadas por leis municipais, mesmo que administradas e mantidas pela iniciativa privada, emergiu a dúvida: As IES devem obedecer ao que determinou o Ministério da Educação ou seguir a orientação do CEE/SC?  O problema está na data marcada pelo MEC – 15 de novembro de 2011 – para que as IES realizem a migração, independentemente de manifestações contra ou a favor dos conselhos estaduais.

A VINCULAÇÃO AO CEE/SC

Em 1993, após o reconhecimento da UDESC (universidade pública criada e mantida pelo Estado), o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina obteve autonomia para legislar plenamente sobre a educação superior pública em Santa Catarina, incluindo a atribuição de reconhecer cursos e universidades quando criadas, administradas e mantidas pelos poderes públicos estadual e municipais. Em determinado momento, houve conflito de jurisdição a respeito dos processos de credenciamentos e recredenciamentos das Instituições de Educação Superior filiadas à ACAFE, autorizações e reconhecimentos de cursos superiores, entre o Conselho Federal de Educação e o Conselho Estadual de Educação. Dirimidas as dúvidas maiores, a competência de acompanhamento e de regulação das IES municipais (entendidas como sendo públicas) passou ao Conselho Estadual de Educação.

Em 1994, a União extinguiu o Conselho Federal de Educação e, em seu lugar, em novembro de 1995, pela Lei nº 9.131, criou o Conselho Nacional de Educação, que foi organizado em 1996. Neste mesmo ano, imediatamente em seguida, passou a vigorar a nova LDBN (Lei nº 9.394, de 20/12/1996), ratificando a competência do Conselho Estadual de Educação (art. 10, inciso IV) de decidir sobre assuntos das IES públicas catarinenses.

A nova Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional vinculou ao sistema federal de ensino "as instituições de educação superior criadas e mantidas pela iniciativa privada" (art. 16, inciso II) e aos sistemas estaduais de ensino "as instituições de educação superior mantidas pelo Poder Público" (art. 17, inciso II). Dispôs esta lei que:

Art. 19. As instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:

I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;

II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.

A nova LDBN esclareceu, ainda, no seu art. 45 que: “A educação superior será ministrada em instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou especialização” e, no seu art. 54 (importantíssimo), que: “As Universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal”. Verifica-se então que as fundações municipais catarinenses, se enquadradas entre as “mantidas pelo poder público municipal”, assim inseridas no sistema estadual de educação, deveriam ser submissas às respectivas prefeituras municipais, delas recebendo os devidos estatutos jurídicos especiais, incluindo planos de carreira e regime jurídico de pessoal, o que contradizia e não correspondia aos seus estatutos, que expressavam ter as IES plena “autonomia administrativa", inclusive adotando a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) como regime jurídico do seu pessoal.

Nos fóruns de discussões sobre a educação superior, surgiu a dúvida sobre o real enquadramento da natureza jurídica das instituições no Sistema Estadual de Educação: ou as fundações municipais são "públicas" (considerando que efetivamente foram criadas pelo Poder Público) ou são "privadas" (considerando que não são administradas e nem mantidas pelo Poder Público), levantando-se o problema: Se as fundações não são mantidas e administradas pelas respectivas prefeituras, então não poderiam ser consideradas "públicas"; mas poderiam sê-lo pois por elas foram criadas. Mas se são mantidas e administradas por pessoas jurídicas de direito privado, poderiam ser "privadas"; entretanto, não poderiam sê-lo, pois por elas não foram criadas...

O disposto na LDBN deixou claro que as instituições só podem ser públicas ou privadas; na lei não há meio-termo. Esta radicalização vernácula conflita seriamente com o modelo fundacional das universidades criadas inicialmente como fundações antes de 1988 nos municípios catarinenses, uma vez que, apesar de as fundações educacionais terem sido criadas pelos respectivos poderes públicos, por eles não eram e ainda não são mantidas. Não seriam, então, nem públicas e nem privadas. Evidencia-se que, historicamente, as fundações educacionais municipais mantenedoras das universidades e centros universitários do interior catarinense têm expressa suas naturezas de:

a) – Terem sido criadas pelos respectivos poderes públicos municipais;

b) – Não serem administradas e nem mantidas preponderantemente pelos poderes públicos.

Antecipando-se à lei complementar que dispõe sobre o Sistema Estadual de Educação (editada em agosto de 1998), diante de dúvidas, entenderam as autoridades educacionais catarinenses, representadas no Conselho Estadual de Educação, que as fundações deveriam ser vinculadas ao sistema estadual, como se fossem mantidas pelos Municípios. Assim, a 27 de fevereiro de 1997, pela Resolução nº 03/97, o Conselho Estadual de Santa Catarina resolveu caracterizar todas as fundações educacionais como dentre as “mantidas pelos poderes públicos municipais”, vinculando-as ao Sistema Estadual de Ensino, mesmo sabendo que isso não era de todo verdadeiro, mas era muito conveniente para a sociedade catarinense:

Art. 1º - Com base na interpretação sistemática do artigo 242 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, o Conselho Estadual de Educação considera que as Instituições de Ensino Superior do Sistema Fundacional Catarinense, se enquadram no inciso II do artigo 17 da Lei nº 9394/96.

O Conselho Estadual de Educação fundamentou-se exclusivamente na Constituição Federal, onde fica evidenciado o reconhecimento da existência de instituições criadas por leis municipais (como é o caso das fundações da ACAFE) elas que não são total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos:

Art. 242 - O princípio do art. 206, IV [gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais] não se aplica às instituições educacionais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgação desta Constituição, que não sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos.

Dentro do que prevê a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a 7 de agosto de 1998 foi editada e entrou em vigor no Estado a Lei Complementar nº 170, que dispôs sobre nova organização do Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina. Esta lei, em seu art. 12, classifica as instituições de educação em duas categorias:

I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público; e

II - privadas, assim entendidas as criadas, mantidas e administradas por pessoas jurídicas de direito privado.

Na linguagem da Lei Complementar Estadual nº 170/1998, o Sistema Estadual de Educação, no que diz respeito à educação superior, compreende as instituições integrantes e as instituições vinculadas ao sistema, distinguindo claramente as integrantes, como sendo aquelas criadas pelo Poder Público Estadual e, vinculadas, as criadas pelos poderes públicos municipais. Em ambos os casos, só admite vinculação ao sistema estadual as instituições públicas, ou seja, as criadas por poderes públicos.

Sempre entendendo que vinculam-se ao Sistema Estadual somente as universidades criadas por poderes públicos estadual ou municipais (pois as universidades particulares e privadas vinculam-se ao Sistema Nacional), o artigo 54 da LDBN foi desdobrado na Lei Complementar Estadual nº 170, que passou a prever para Santa Catarina:

Art. 56 – As instituições de Educação Superior, integrantes ou vinculadas ao Sistema Estadual de Educação, exercerão sua autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial na forma das leis que dispuserem sobre sua criação e organização e na de seus estatutos e regimentos.

Art. 59 – As universidades e instituições não-universitárias, criadas e mantidas pelo Poder Público Estadual terão, nos termos das leis que sobre elas dispuserem, estatuto jurídico próprio para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização, formas de financiamento, plano de carreira e regime jurídico de seu pessoal.

Com isto, em Santa Catarina, só as instituições criadas pelo Estado, consideradas “integrantes” do sistema, seriam enquadradas no art. 54 da LDBN, com a obrigatoriedade de possuírem “estatuto jurídico especial”. Foi o que aconteceu com a Universidade do Estado, a UDESC. Já para as demais instituições, consideradas “vinculadas” (como é o caso das fundações municipais), dispôs que o exercício da autonomia deve dar-se “na forma das leis de criação”.

A 20 de novembro de 2007, foi baixada pelo CEE/SC a Resolução nº 107, fixando novas normas para o funcionamento da Educação Superior no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, sempre considerando as IES do Sistema ACAFE sob sua regulação e supervisão. Entendia-se neste Estado que somente as IES particulares (empresariais ou mercantis) estariam sob regulação do Sistema Federal de Ensino.

A ORIGEM DO PROBLEMA

Em setembro de 2008, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, por unanimidade, que a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 2501/DF era procedente. A ação havia sido proposta sete anos antes, em 2001, pela Procuradoria Geral da República, através do Procurador Geral Geraldo Brindeiro, objetivando declarar a inconstitucionalidade de alguns dispositivos da Constituição de 1988 do Estado de Minas Gerais, pois que os deputados constituintes mineiros inseriram na sua Carta Magna os artigos 81 e 82 na parte do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), delegando ao Conselho Estadual de Educação a competência para criar e reconhecer cursos de instituições de educação superior que fossem mantidas ou não pelo referido governo estadual, quando isso não era legal.

Verifica-se que, em 1988, ao criar a Universidade do Estado de Minas Gerais e a Universidade Estadual de Montes Claros, o governo estadual proporcionou às fundações educacionais de ensino superior instituídas pelo Estado ou com sua colaboração, a opção de virem a ser absorvidas como unidades da UEMG (pública) ou manterem-se fora dela, como instituições privadas. Em seguida, em 1994, pela Lei nº 11.539, o governo mineiro definiu a Universidade como uma autarquia de regime especial, pessoa jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, autonomia didático-científica, administrativa e disciplinar, incluída a gestão financeira e patrimonial. Esta lei estabeleceu uma estrutura para a Universidade, juntando os campi regionais representados pelas fundações educacionais que fizeram opção por pertencer à Universidade e que seriam absorvidas e incorporadas pela UEMG.

A formação de universidades a partir de IES isoladas é prática predominante desde o surgimento dessa instituição na Europa do início do século XIII. A adoção desse modelo em 1989, no Brasil, parece ter sido por influência dos princípios da regionalização e da interiorização do ensino superior estabelecidos pela CF/88, percebida também em outras unidades da federação, combinada com os interesses regionais dos deputados e ancorada na idéia de colocar-se como um caminho menos oneroso financeiramente, pelo fato de aproveitar rede física já construída e absorver cursos já em regular funcionamento, além de resolver a situação das fundações educacionais oficiais de direito privado, eliminando-as do cenário mineiro por uma das três vias apontadas nos dispositivos da Constituição Estadual (MIRANDA).

As fundações educacionais que não foram absorvidas ou incorporadas à UEMG, e que, na maioria, haviam sido criadas entre 1967 e 1970 pelo poder público estadual, passaram à condição de instituições privadas. Consideradas independentes do Estado, juntaram-se e constituíram a Associação das Fundações de Ensino Superior do Estado de Minas Gerais.

Com relação às fundações, estas exercem papéis importantes no cenário educacional. São instituições não-governamentais sem fins lucrativos e criadas através de ideais e sonhos de crescimento e desenvolvimento para as cidades e regiões de seus idealizadores. A Associação das Fundações Educacionais de Ensino Superior do Estado de Minas Gerais – AFEESMIG congrega mais de 30 fundações educacionais no estado que mantêm institutos, centros universitários e universidades em mais de 100 cidades de Minas. Respondem por mais de 180.000 alunos, possuem mais de 8.500 professores e aproximadamente 7.000 empregados técnicos administrativos. São instituições com diferentes histórias, cursos, práticas e formas de gestão (AFEESMIG).

Mesmo sendo extintos seus vínculos com o Estado, tais fundações permaneceram “sob a supervisão pedagógica do Conselho Estadual de Educação” (art. 82, § 1º, II). Ora, o alcance da expressão "supervisão pedagógica", ia além do mero controle do conteúdo acadêmico dos cursos das IES privadas mineiras. A aplicação do dispositivo interferiria no próprio reconhecimento e credenciamento de cursos superiores de universidades que são, atualmente, em sua integralidade privadas, desde quando extinto o vínculo com o Estado de Minas Gerais. Foi contra isso que a Procuradoria Geral da República se insurgiu, entendendo que a Constituição Mineira invadiu a competência da União. Assim, na decisão, à qual não cabem mais recursos, o STF “conheceu e julgou procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do inciso II do § 1º do artigo 82, do ADCT da Constituição Mineira, [...]” (ADI 2501). Consta na ementa da Ação julgada, que:

[...] 3. O alcance da expressão "supervisão pedagógica", contida no inciso II do art. 82 do ADCT da Constituição Estadual de Minas Gerais, vai além do mero controle do conteúdo acadêmico dos cursos das instituições superiores privadas mineiras. Na verdade, a aplicação do dispositivo interfere no próprio reconhecimento e credenciamento de cursos superiores de universidades que são, atualmente, em sua integralidade privadas, pois extinto o vínculo com o Estado de Minas Gerais. 4. O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada, e, por conseguinte, sujeita ao Sistema Federal de Ensino. 5. Portanto, as instituições de ensino superior originalmente criadas pelo estado de Minas Gerais, mas dele desvinculadas após a Constituição estadual de 1989, e sendo agora mantidas pela iniciativa privada, não pertencem ao Sistema Estadual de Educação e, consequentemente, não estão subordinadas ao Conselho Estadual de Educação, em especial no que tange à criação, ao credenciamento e descredenciamento, e à autorização para o funcionamento de cursos. 6. Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas [...] (ADI 2501).

A decisão do STF não deixou mais margens a dúvidas: a autorização, o credenciamento e o reconhecimento de instituições não públicas e dos cursos superiores de instituições privadas são regulados pela lei federal 9.394/1996, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Ressalve-se que, em sendo assim, a decisão não abrange as instituições de ensino superior estaduais, criadas e mantidas de fato e de direito por Estados e Municípios - art. 10, IV c/c art. 17, I e II da lei 9.394/1996, estas que continuam sob o abrigo dos respectivos Conselhos Estaduais de Educação.

Mesmo com a publicação do acórdão, com a decisão suprema de 2008 determinando que deste momento em diante todas as instituições não públicas mineiras e seus referidos cursos deixassem de se submeter à órbita do Conselho Estadual de Educação e passassem a ser supervisionados pelo Conselho Nacional de Educação (CNE), órgão do Ministério da Educação (MEC), ficou claro que a União era a responsável pela regulação, avaliação e supervisão de cursos superiores de instituições privadas. O prazo e a forma da transição das instituições mineiras para o sistema federal deveriam ser definidos adiante pelo MEC. Porém, tal não aconteceu de imediato, pois demorou um pouco para serem iniciadas as gestões necessárias para que a referida transferência de competência fosse efetivada.

Em 2009, Minas Gerais contava 33 fundações criadas pelo Estado, que reuniam 150 mil alunos e 25 mil professores. Estas IESs, espalhadas pelos municípios do interior, não estavam integradas às universidades estaduais – UEMG e UNIMONTES – e, apesar de criadas pelo poder público, delas haviam se destacado e eram mantidas pela iniciativa privada, obtendo recursos com a cobrança de mensalidades escolares.

Em 22 de janeiro de 2009, pelo Edital nº 1, a Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação (SESU/MEC) determinou a obrigatoriedade do enquadramento das universidades particulares de Minas, prometendo acabar com a polêmica dos diplomas sem validade no mercado de trabalho, alvos de um número cada vez maior de ações na Justiça. Segundo edital publicado no Diário Oficial da União (DOU), as instituições de ensino superior do Estado foram obrigadas a sair da guarda do Conselho Estadual de Educação (CEE/MG) para ficar sob a coordenação do MEC. O processo de credenciamento no Sistema Federal ocorreu de 9 de fevereiro a 30 de abril de 2009, a partir de quando todas passaram a ser vistoriadas para a verificação do padrão de qualidade.

A mudança proposta no edital deve pôr fim à queda-de-braço travada há décadas entre as universidades e as entidades de classe, como os conselhos federais de Medicina (CFM), de Medicina Veterinária (CFMV) e de Farmácia. Esses órgãos se recusavam a dar o diploma aos formandos de faculdades não reconhecidas pelo MEC, apesar de as escolas terem o aval do conselho estadual, como permitia a Constituição Mineira. Essa brecha jurídica deixou de existir em setembro do ano passado, quando o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou que o MEC é a esfera competente para regular o ensino superior (In: MEC põe à prova 33 faculdades privadas de MG. Disponível em: http://www.escolasmedicas.com.br/news_det.php?cod=866).

Segundo a Consultoria Jurídica do MEC, a decisão do STF corrigiu uma anomalia de quase vinte anos e fortaleceu a União como definidora das normas gerais de educação do país. As instituições de ensino superior mantidas pela iniciativa privada submetem-se, portanto, ao sistema federal de ensino, como determina o artigo 16 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/96).

A MIGRAÇÃO PARA O SISTEMA FEDERAL

Interessava para parte das instituições privadas (universidades, centros universitários, institutos e faculdades) mineiras que seus processos institucionais e de cursos tramitassem em Belo Horizonte (e não em Brasília), subordinando-se ao Conselho Estadual de Educação de Minas Gerais (e não ao Conselho Nacional de Educação). Era muito conveniente para o CEE/MG manter este sistema sob seu controle, com laços que garantiam e aumentavam o poder dos conselheiros sobre as Instituições que haviam sido criadas pelo poder público, mas funcionavam como privadas. Tal direcionamento não era exclusividade dos mineiros.

À boca pequena, corriam informações de que em alguns estados do país a maior parte das instituições criadas pelos poderes públicos, mas caracterizadas e geridas pela iniciativa privada, funcionavam como universidades ou centros universitários, mesmo sem reunirem as condições exigidas pela lei maior para tal, mas haviam sido e estavam sendo assim credenciadas e recredenciadas obscuramente por Conselhos Estaduais de Educação, alguns formados em parte por conselheiros indicados politicamente, incluindo reitores e/ou ex-reitores das próprias IES envolvidas, quando não dirigentes de partidos políticos ou afilhados, mesmo sem vínculos com a Educação, todos atrás de conquista de posição e preservação de influência. Endogenia pura a caracterizar a existência de uma influente casta privilegiada: políticos eram indicados para serem conselheiros e conselheiros eram empossados como reitores, e em seguida, reitores eram indicados para conselheiros, quando não adentravam na política...

Deve-se levar em consideração o conteúdo dos pareceres nº 1371/2008 e  nº 001/2011, mais o Despacho nº 189/2011, todos atos da Consultoria Jurídica do Ministério da Educação/Advocacia Geral da União, elaborados em função do Acórdão da ADIN nº 2501/DF, com as mais recentes manifestações jurídicas da República sobre procedimento extraordinário de supervisão deflagrado pelo Ministério da Educação (MEC), com vistas à apuração do cumprimento do art. 52 da LDBM. Tais documentos se manifestaram sobre as instituições privadas de educação superior mantidas e administradas pela iniciativa privada, ainda que tenham sido criadas pelo Poder Público:

[...] 5. A vinculação ao sistema de ensino – federal ou estadual – decorre da classificação da instituição.

6. O art. 19 da LDB (Lei nº 9.394/96) classifica as instituições como públicas e privadas, sendo públicas as criadas, mantidas e administradas pelo Poder Público, verbis:

“Art. 19. As Instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:

I – públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;

II – privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.”

7. Como se vê, o art. 19 da LDB elegeu os critérios da “criação” da “mantença” e da “administração” como requisitos para a definição da classificação da instituição como pública ou privada.

8. Nesse contexto, se a instituição for pública, estará vinculada ao sistema de ensino que a mantém e administra, ou seja, se a instituição pública mantida pela União, pertencerá ao sistema federal. Se a instituição pública for mantida pelo estado ou município, pertencerá ao sistema estadual. Por outro lado, sendo privada a instituição, assim entendida aquela mantida e administrada pela iniciativa privada, pertencerá ao sistema federal, conforme estabelecido pelo art. 16, II, da Lei nº 9.394/96, já transcrito.

9. É preciso, entretanto, nesse contexto geral de classificação e vinculação das instituições de educação superior, atentar para a situação peculiar das instituições alcançadas pela regra do art. 242 da Constituição Federal, verbis:

“Art. 242. O princípio do art. 206, IV, não se aplica às instituições educacionais oficiais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgação desta Constituição, que não sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos.”

10. Essa disposição repercute em regra geral de classificação e vinculação das instituições de educação superior. Conforme já assinalamos, são públicas as instituições criadas, mantidas e administradas pelo Poder Público. No entanto, com a regra do art. 242 da CF, podem existir instituições públicas não mantidas pelo Poder Público, ou seja, essas instituições públicas, em razão de não se submeterem ao princípio da gratuidade (art. 206, IV, CF), seriam mantidas com recursos

das mensalidades, mas sem perder, no entanto, a condição de instituição pública, posto que, neste caso, ainda presentes os requisitos da “criação” e “administração” pelo Poder Público.

11. Se a instituição pública (criada e administrada pelo Poder Público), não abrangida na regra do art. 242 CF, cobra mensalidades, incide referida Instituição, em violação ao princípio da gratuidade (art. 206, IV, CF). Porém, se essa instituição pública que cobra mensalidades, portanto não mantida pelo Poder Público, por ele também não é administrada, essa instituição, para fins de classificação e vinculação ao sistema de ensino, é privada e, portanto, vinculada ao sistema federal, conforme prescreve o art. 16, II, da Lei nº 9.394/96. Significa que, embora criada pelo Poder Público, se a instituição não é por ele mantida nem administrada, esta instituição é privada, sujeita aos procedimentos de regulação, supervisão do sistema federal de ensino.

12. Temos, pois, nesse contexto constitucional, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos das mensalidades cobradas dos alunos, mas que são públicas porque administradas pelo Poder Público. Temos, ainda, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos de mensalidades, mas não administradas pelo Poder Público, classificando-se estas instituições como privadas.

13. Podemos concluir, assim, que somente são públicas aquelas instituições que foram criadas pelo Poder Público, que são mantidas pelo Poder Público ou, se não são mantidas (art. 242 CF), é por ele administrada [...].[O negrito e o sublinhado não figuram no original].

NOVAS REGRAS NACIONAIS EM VIGOR

Enquanto não via realizado o cumprimento pleno da decisão do STF, no dia 14 de outubro de 2010, o Conselho Nacional de Educação, com ato homologado pelo Ministro da Educação, adicionou mais um ingrediente na questão, ao regulamentar o art. 52 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBN), dispondo sobre normas e procedimentos para credenciamentos e recredenciamentos de universidades do Sistema Federal de Ensino, ao qual as IESs privadas de todo o Brasil, inclusive de Minas Gerais e de outros estados, como São Paulo, Paraná e Santa Catarina, deveriam estar subordinadas, mas ainda não estavam.

A Resolução nº 3 do CNE (Diário Oficial da União, Brasília, 15 de outubro de 2010 – Seção 1 – p. 10) mexeu numa das mais valiosas vertentes do sistema de educação superior que vigorava nos estados brasileiros, ao determinar como deveriam ser credenciadas e recredenciadas as universidades, os centros universitários e as faculdades isoladas privadas (ainda que criadas por ato governamental). As normas, atendendo ao que já dispunha a legislação, valendo de verdade, selariam a sorte de muitas instituições, que perderiam seus status de universidades e mesmo de centros universitários, quando não reunissem as condições para assim serem oficializados.

Desta forma, em outubro de 2010 entraram em vigor as normas para a criação de universidades, a ser feita por credenciamento de centros universitários recredenciados, em funcionamento regular nessa categoria institucional há, no mínimo, 9 (nove) anos. Dispôs-se que as faculdades em funcionamento regular há, no mínimo, 12 (doze) anos e que apresentassem trajetória diferenciada, com excelente padrão de qualidade, além de preencherem as condições fixadas nesta Resolução, poderiam, em caráter excepcional, requerer credenciamento como universidades, sendo condições prévias indispensáveis:

I - um terço do corpo docente, com titulação de mestrado ou doutorado, conforme o inciso II do art. 52 da Lei nº 9.394/1996 e respectivas regulamentações;

II - um terço do corpo docente em regime de tempo integral, conforme o inciso III do art. 52 da Lei nº 9.394/1996 e parágrafo único do art. 69 do Decreto nº 5.773/2006;

III - Conceito Institucional (CI) igual ou superior a 4 (quatro) na última Avaliação Institucional Externa do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES);

IV - Índice Geral de Cursos (IGC) igual ou superior a 4 (quatro) na última divulgação oficial do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira (INEP);

V - oferta regular de, no mínimo, 60% (sessenta por cento) dos cursos de graduação reconhecidos ou em processo de reconhecimento devidamente protocolado, no prazo regular;

VI - oferta regular de, pelo menos, 4 (quatro) cursos de mestrado e 2 (dois) de doutorado, reconhecidos pelo Ministério da Educação (MEC);

VII - compatibilidade do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI) e do Estatuto com a categoria de universidade;

VIII - não ter sofrido, nos últimos 5 (cinco) anos, relativamente à própria instituição ou a qualquer de seus cursos, as penalidades de que trata o § 1º do art. 46 da Lei nº 9.394/1996, regulamentado pelo art. 52 do Decreto nº 5.773/2006

Abrindo uma única exceção, pois todas as outras condições prévias passaram a ser indispensáveis, a nova instrução previu que as atuais universidades (assim consideradas em outubro de 2010) “que não satisfaçam à exigência do inciso VI do art. 3º poderão ser recredenciadas, em caráter excepcional, condicionado à oferta regular de, pelo menos, 3 (três) cursos de mestrado e 1 (um) de doutorado até o ano de 2013 e de 4 (quatro) mestrados e 2 (dois) doutorados até o ano de 2016, reconhecidos pelo MEC” (art.11).

O novo ordenamento de 2010 previu que desta data em diante caberia apenas ao Ministério da Educação verificar a qualidade do projeto institucional apresentado para credenciamento como universidade e as efetivas condições de sua implantação, e, após avaliação in loco pelo INEP, emitir parecer analítico para exame e deliberação da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação (CES/CNE), pedido instruído com os documentos referidos nos arts. 14 a 19 do Decreto nº 5.773/2006, além da comprovação dos requisitos previstos nesta Resolução. Recebido no CNE, o processo é analisado pela CES/CNE em consonância com o art. 52 da Lei nº 9.394/1996, considerando-se os seguintes parâmetros:

I - trajetória institucional, observando-se as condições originais e sua evolução nas atividades de ensino, pesquisa e extensão;

II - atividades acadêmicas desenvolvidas em função do contexto regional;

III - produção sistemática e contínua do conhecimento, devidamente institucionalizada;

IV - programas de extensão institucionalizados;

V - programas institucionais para o aprimoramento da graduação, considerando fragilidades identificadas pela Comissão Própria de Avaliação (CPA) e pelas avaliações do MEC, explicitando ações que visem à sua superação;

VI - programas institucionais para o aprimoramento da pós-graduação stricto sensu, considerando fragilidades identificadas pela CPA e pela Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), explicitando ações que visem à sua superação;

VII - programas de iniciação científica, profissional, tecnológica ou à docência, orientados por professores doutores ou mestres do quadro permanente da instituição;

VIII - ações institucionalizadas que demonstrem integração da formação de graduação e pós-graduação;

IX - ações institucionalizadas de estudo e debate sistemático de temas e problemas relevantes;

X - atividades culturais, populares e eruditas;

XI - integração efetiva da biblioteca na vida acadêmica da instituição, atendendo às exigências dos cursos em funcionamento, com planos fundamentados de atualização;

XII - planos de carreira do quadro funcional, docente e técnico-administrativo, e política de aperfeiçoamento profissional;

XIII - cooperação nacional e internacional, por meio de programas institucionalizados;

XIV - qualificação acadêmica dos dirigentes em todos os níveis da instituição;

XV - histórico de medidas de supervisão, considerando termos de saneamento e despachos, bem como protocolos de compromisso firmados, relativamente à própria instituição ou a seus cursos, que, nesse caso, não devem ultrapassar 20% (vinte por cento) do total de cursos, ou incidir sobre cursos que concentrem mais de 30% (trinta por cento) de seus alunos, com ênfase nos últimos 3 (três) anos;

XVI - regularidade com o determinado pela legislação trabalhista.

No caso de solicitação de recredenciamento de universidades existentes em outubro de 2010, pela nova ordem, a Comissão de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação se manifesta da seguinte forma:

I - favoravelmente, estabelecendo diretrizes a serem alcançadas até o próximo ciclo avaliativo;

II - suspendendo o fluxo do processo, para a celebração de protocolo de compromisso, pelo prazo máximo de 1 (um) ano, visando sanar as deficiências apontadas nos relatórios de avaliação e demais elementos do processo.

III - indeferindo o pedido, considerando o grau das deficiências institucionais em função dos critérios fixados na Resolução 3, podendo deliberar pelo credenciamento da instituição em outra categoria, ajustada às condições institucionais (CNE, Res. 3, art. 10).

Apesar da entrada em vigor destas novas normas pela sua publicação no Diário Oficial da União de 15 de outubro de 2010, ao invés de considerá-las e adequá-las para o sistema estadual de ensino, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina não as considerou e optou por continuar a seguir o determinado na Resolução nº 107/2007 do próprio CEE/SC, de 20 de novembro de 2007, para credenciamentos e recredenciamentos de universidades e de centros universitários de instituições de educação superior instaladas neste Estado, e para autorização de seus cursos, reconhecimento de cursos e renovação de reconhecimento de cursos.

Esta Resolução 107/2007 – estadual – não deixa de ter validade diante da decisão do STF, pois continua a ter aplicabilidade sobre as instituições de educação superior de direito público – como a UDESC – mantidas com recursos públicos e geridas pelas administrações públicas. Perde a validade nas relações do CEE/SC com as fundações municipais filiadas à ACAFE mantenedoras de universidades e centros universitários, administradas e mantidas pela iniciativa privada.

MIGRAÇÃO DE SISTEMAS

Com a edição do Decreto nº 7.480, de 16 de maio de 2011, que deu nova estrutura regimental ao Ministério da Educação, com suas competências definidas (art. 27), em 9 de agosto a estruturada Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior enfrentou de vez os reticentes e lançou diretrizes para a obediência à ordem do Supremo Tribunal Federal para dar cumprimento à decisão irrecorrível da Suprema Corte que estabeleceu claramente a vinculação das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada ao sistema federal de ensino, notadamente para fins de autorização, supervisão e avaliação. Este trabalho já vinha sendo feito pela SERES com relação às IES particulares e confessionais. A extensão da medida valeu não só para Minas Gerais, como para outros Estados, abrindo o prazo de 90 dias, até 15 de novembro de 2011, para que todas as IES alcançadas providenciem a migração dos sistemas estaduais ao sistema nacional de educação superior.

Vale ratificar o que consta na ementa da ADI nº 2501, transplantando de Minas Gerais para os demais Estados as orientações que constituíram jurisprudência e passaram a valer para todo o território nacional, deixando claro que:

- O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada, e, por conseguinte, sujeita ao Sistema Federal de Ensino;

- Portanto, as instituições de ensino superior originalmente criadas pelos estados ou municípios e sendo agora mantidas pela iniciativa privada, não pertencem ao Sistema Estadual de Educação e, consequentemente, não estão subordinadas ao Conselho Estadual de Educação, em especial no que tange à criação, ao credenciamento e descredenciamento, e à autorização para o funcionamento de cursos; e

- Invade a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação a norma estadual que, ainda que de forma indireta, subtrai do Ministério da Educação a competência para autorizar, reconhecer e credenciar cursos em instituições superiores privadas [...] (Fonte: ADI 2501).

A partir do acórdão do Supremo Tribunal Federal, o Ministério da Educação lançou o Edital SERES/MEC nº 1 de agosto de 2011, para regulamentar os procedimentos do “regime de migração de sistemas”, necessários ao cumprimento da legislação nacional pertinente, definindo a forma como as instituições de educação superior preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada, ainda que criadas por poderes públicos, existentes em todo o território nacional, atualmente sob o poder regulatório dos sistemas estaduais de ensino, sejam submetidas ao regramento federal. Está escrito:

1.2 Devem atender as disposições do presente Edital todas as instituições de ensino preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada e que estavam, até a publicação deste Edital [dia 12 de agosto de 2011], submetidas à avaliação, à supervisão e à regulação dos sistemas estaduais de ensino.

1.3 Para o registro e subsequente renovação dos atos regulatórios originários e vigentes no sistema estadual, visando ao aperfeiçoamento de sua vinculação ao sistema federal, as Instituições de Ensino sujeitas ao presente Edital deverão cadastrar junto ao Ministério da Educação os seus respectivos atos autorizativos (credenciamento, recredenciamento, autorização de curso, reconhecimento de curso e renovação de reconhecimento de curso), mediante solicitação de chave de identificação para tramitação de processos no sistema eletrônico e-MEC [...].

Lê-se no Edital que o STF modulou os efeitos de sua decisão, reconhecendo a validade dos atos regulatórios (e os atos deles decorrentes) praticados até a data do julgamento da ADI em 2008, no âmbito do sistema estadual de ensino de Minas Gerais, em face das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada e, que o prosseguimento das atividades das instituições de educação superior mantidas pela iniciativa privada, que se achavam vinculadas ao sistema estadual de ensino, requer, necessariamente, integração ao sistema federal de ensino, mediante a edição de atos regulatórios pelos órgãos competentes.

O MEC resolveu tornar públicos os critérios e as condições para que, em todo o território nacional, as instituições de ensino superior mantidas pela iniciativa privada, que se encontram vinculadas aos sistemas estaduais de ensino, solicitem integração ao sistema federal de ensino, mediante a renovação dos atos regulatórios expedidos no âmbito do respectivo sistema estadual, de modo a adequar sua atuação à Constituição Federal e aos comandos normativos anteriormente citados, especialmente às disposições dos artigos 9º e 16 da Lei 9.394/1996.

A partir da data de publicação do Edital SERES/MEC nº 1 (Diário Oficial de 12 de agosto de 2011), os atos de credenciamento expedidos pelos sistemas estaduais sujeitam-se ao recredenciamento, como medida necessária para o aperfeiçoamento da vinculação e regularização da Instituição de Ensino Superior (IES) junto ao sistema federal. As instituições sujeitas ao Edital deverão, até 15 de novembro de 2011, protocolar as informações e documentos necessários ao registro do pedido de recredenciamento. O pedido de recredenciamento correspondente a ato validamente expedido por órgão do sistema estadual até a data de publicação do edital assegura a continuidade e a regularidade das atividades desenvolvidas pela Instituição, até a deliberação do órgão federal, desde que o pedido tenha sido protocolado no prazo junto ao Ministério da Educação. Caso a Instituição não protocole pedido de recredenciamento, para subsequente renovação do ato autorizativo de credenciamento na forma e prazo estabelecidos, suas atividades serão consideradas irregulares e sujeitas à ação de supervisão do Poder Público Federal, nos termos do art. 11 do Decreto nº 5.773/2006.

Anote-se que incide imediatamente sobre as instituições preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada e que estavam vinculadas aos sistemas estaduais de ensino a competência federal de regulação, supervisão e avaliação, de modo que o MEC, poder público federal em matéria de educação, poderá, independentemente de qualquer condição, de ofício ou mediante representação, exercer a supervisão sobre as referidas instituições de ensino. Assim, as instituições passam a se submeter ao processo de avaliação federal e às consequências de seus resultados, observando-se todos os procedimentos estabelecidos pela Lei nº 10.861/2004, bem como o ciclo avaliativo do SINAES, além do regime de transição disciplinado no Edital.

E o rigor da lei agora fica evidente: Nenhum ato autorizativo expedido pelos sistemas estaduais de ensino após a data de 12 de agosto de 2011, quando da publicação do Edital, tem validade para fins de emprestar regularidade às Instituições e aos cursos enquadrados na presente situação. E os atos autorizativos correspondentes a cursos que não iniciaram o seu funcionamento na da publicação do presente Edital também não terão qualquer validade para efeito de migração .

As IES (universidades, centros universitários e faculdades) espalhadas pelo interior dos Estados de todo o Brasil – inclusive em Santa Catarina – que originalmente foram criadas por poderes públicos municipais, mas que se caracterizaram por ser geridas pela iniciativa privada, como se particulares fossem, apesar de se auto-apresentarem como públicas ou comunitárias, com base no acórdão da ADI do Supremo Tribunal Federal nº 2501/DF, a exemplo das mineiras, de 12 de agosto de 2011 em diante devem se enquadrar neste Edital SERES nº 1 do Ministério da Educação, por serem “preponderantemente mantidas e/ou geridas pela iniciativa privada”, ainda que antes criadas por poderes públicos.

Por aí se vê que o “poder do Estado”, expresso nestas normas do Ministério da Educação, não investe contra as fundações educacionais, pois lhes permite atuarem na educação superior em seus estados e municípios. Constata-se, sim, a determinação da União em adotar procedimentos novos a partir de decisão da suprema corte da justiça brasileira. Se isso será bom ou ruim, é outra questão. As fundações catarinenses filiadas à ACAFE, atuantes no terceiro setor, estão nas mesmas condições das fundações educacionais existentes no Paraná e no interior do Estado de São Paulo (também alcançadas pelo Edital SERES/MEC nº 1), como se vê:

As Fundações Educacionais mantenedoras das Instituições de Ensino Superior do interior do Estado de São Paulo têm todas as características para atuar neste setor. A maioria foi criada por Lei municipal e com função específica voltada para o Ensino Superior, sem fins lucrativos e inseridas na sociedade de maneira tal, que podem melhorar a qualidade de vida da comunidade com programas permanentes que as integram e ao mesmo tempo, possam pôr o seu conhecimento teórico na prática, ajudar e atender as necessidades da comunidade com projetos que envolvam, desde a prestação de serviços à comunidade até planos de desenvolvimento sócio-econômico para o município.

As Fundações Educacionais e as Instituições de Ensino Superior por elas mantidas têm todas as condições de mediar a realidade dos municípios e regiões onde estão integradas por serem unidades menores que as grandes universidades do Estado e da Federação e assim, trabalhar tanto na graduação como principalmente na pós-graduação com temas específicos e regionais, procurando integrar o aluno ao meio em que vive e dando a ele ao mesmo tempo, oportunidade de buscar soluções para os problemas do seu contexto sócio-regional e integrá-lo profissionalmente na sua região por meio de cursos de atendam a demanda regional.

Como são Instituições sem fins lucrativos, podem se conveniar a várias outras instituições de fomento, pesquisa e filantropia no sentido de buscar soluções para problemas sociais e trabalhar para romper a opressão que sofrem ali comunidades que não dominam os processos técnicos do seu desenvolvimento (PAULA, 2006).

POSIÇÃO DO CEE/SC

Em 27 de setembro de 2011, o Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina aprovou o parecer da Comissão Especial de Gestão, com o voto do relator, de que

Pelo exposto, em epítome, mormente colimando que o Edital SERES/MEC nº 01, de 09 de agosto de 2011, destina-se a retificar a conjuntura anômala de instituições de educação superior mantidas pela “iniciativa privada”, hipótese não verificada no Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, propendo voto no sentido que ele é inaplicável a este Sistema.

De modo geral, baseou-se o relator do processo nas alegações de que as fundações educacionais existentes em Santa Catarina; a) foram criadas por leis pelos respectivos municípios e, assim, tem origens no poder público, sendo públicas, portanto; b) recebem recursos dos poderes públicos, mas são mantidas preponderantemente pela iniciativa privada porque podem cobrar mensalidades dos alunos, autorizadas pela Constituição Federal; c) possuem estreitos laços de colaboração e participação do Poder Público Municipal em suas gestões, seja por meio de assentos assegurados em seus conselhos superiores, seja na participação em outros colegiados e comissões, bem como na constituição ou homologação de alguns de seus órgãos superiores deliberativos. Recomenda o relator da matéria no CEE/SC às instituições da ACAFE que “[...] nem sempre está disponível o campo "Natureza Jurídica Especial", disposto na Portaria Normativa nº 40. No mais das vezes, a disposição é tão somente a da LDB. Neste caso, recomenda-se utilizar a natureza jurídica pública e, em campo de observações, registrar que é ‘natureza jurídica pública de direito privado”.

Com este posicionamento, de entender que o Edital SERES/MEC nº 01/2011 é “inaplicável” ao Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, o Conselho Estadual de Educação optou por orientar as IES catarinenses a ficarem à margem da regulamentação do Ministério da Educação, exigida a partir da interpretação da decisão do Supremo Tribunal Federal, dos pareceres da Advocacia Geral da União e da Consultoria Jurídica do MEC.

Resguardou-se a Comissão Especial de Gestão do CEE/SC, ao constar em seu parecer:

IV – considere que, uma vez homologado por Sua Excelência o Senhor Governador e dado a lume no respectivo Diário Oficial, este parecer se converte em ato do Estado de Santa Catarina, ente autônomo constituinte da República Federativa do Brasil, na forma dos artigos 1º, 18, 23, 24, 25 e 34 da “Lex Fundamentalis”; e não apenas ação deste Conselho. Destarte, configura-se imperioso o concurso da Procuradoria Geral do Estado/SC em todos os procedimentos e atos concernentes à matéria “sub examine”.

CONCLUSÃO

As fundações educacionais responsáveis pela mantença de universidades e centros universitários em Santa Catarina, todas associadas a ACAFE, passaram a ser caracterizadas como “privadas” pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministério da Educação, mesmo tendo sido criadas pelo poder público, pois se revelam administradas e mantidas preponderantemente pela iniciativa privada e não pelos poderes públicos que as criaram.

Sobre a criação das IES: Mesmo assumindo a situação de “privadas” perante o Ministério da Educação, as IES integrantes do sistema fundacional catarinense  não perdem a sua origem pública (de terem sido criadas por leis municipais). Não se vê necessidade de as IES alterarem a sua expressão estatutária genericamente ora adotada, de “públicas de direito privado, comunitárias, filantrópicas e sem fins lucrativos”, até porque as discussões sobre o tema vão além, envolvendo outras questões de natureza política, econômica, trabalhista, tributária e previdenciária, que provavelmente provocarão novas demandas judiciais.

Sobre a manutenção das IES: Conforme sua natureza jurídica de direito privado, as Fundações Universitárias associadas a ACAFE declaram como sendo a origem da maior parte de seus recursos financeiros de manutenção as mensalidades, anuidades, taxas e outras contribuições cobradas de seus alunos por serviços prestados. Esta receita, obtida junto ao alunado, é a “preponderante” nas contas das instituições. Segundo seus balanços sociais, anualmente, desde há muitos anos, mais de 2/3 dos recursos financeiros para a manutenção das IES ligadas a ACAFE foram e são obtidos diretamente na receita com ensino, através da cobrança de encargos educacionais dos alunos, sendo que a maior parte das suas receitas totais efetivou-se também junto a iniciativa privada, e os recursos públicos recebidos foram insignificantes. Desta forma, as instituições declaram que são mantidas “preponderantemente” pela iniciativa privada. Pelo dispositivo da Constituição Federal, as fundações educacionais municipais catarinenses, criadas até 1988 que não fossem mantidas total ou preponderantemente pelos agentes públicos que as criaram, poderiam obter os recursos financeiros destinados à manutenção junto à iniciativa privada, aqui, no caso, junto aos alunos pagantes de mensalidades escolares. Esta “autorização” – inquestionável – só privilegiou as IES “criadas pelo poder público” quanto a gratuidade ou não do ensino. Apenas reconhece que estas IES, na ausência de recursos públicos para as manterem, podem (e não, “devem”) cobrar encargos educacionais dos alunos .

Sobre a administração das IES: Retoma-se, aqui, o disposto na LDBN no seu art. 45, de que: “A educação superior será ministrada em instituições de ensino superior, públicas ou privadas, com variados graus de abrangência ou especialização” e, no seu art. 54, que: “As Universidades mantidas pelo Poder Público gozarão, na forma da lei, de estatuto jurídico especial para atender às peculiaridades de sua estrutura, organização e financiamento pelo Poder Público, assim como dos seus planos de carreira e do regime jurídico do seu pessoal”. As fundações municipais catarinenses ligadas a ACAFE, se fossem enquadradas entre as “administradas e mantidas pelo poder público municipal”, assim inseridas no sistema estadual de educação, deveriam ser submissas às respectivas prefeituras municipais, delas recebendo as nomeações dos dirigentes, os devidos estatutos jurídicos especiais, incluindo planos de carreira e regime jurídico de pessoal, tudo com aprovação das câmaras de vereadores, e submetendo-se ao controle do Tribunal de Contas, o que não acontece, pois são notadamente administradas pela iniciativa privada, sem subordinação aos Executivos e Legislativos, e sujeitas ao Ministério Público.

Por estas considerações, temos que as fundações educacionais municipais, quase todas agora fundações universitárias (mesmo com origem pública municipal), desde seu início e atualmente, estariam e estão sendo mantidas e geridas “preponderantemente” pela iniciativa privada. Assim, com relação à questão, de a qual órgão de autorização, supervisão e avaliação superior as fundações universitárias catarinenses deveriam se subordinar: ao Sistema Federal de Educação ou ao Sistema Estadual de Educação de Santa Catarina, entende-se que, por força da decisão do STF, elas devam submeter-se diretamente ao Ministério da Educação (MEC), contrariamente ao que dispôs a Comissão de Gestão do Conselho Estadual de Educação de Santa Catarina.

As IES do sistema fundacional de Santa Catarina terão que cumprir a decisão do Supremo Tribunal Federal, expressa no Edital SERES/MEC nº 1 e providenciar os trâmites burocráticos da migração da Instituição e de seus cursos para o sistema federal de educação até 15 de novembro de 2011, com atenção ao item 2.2.1 do Edital SERES/MEC nº 1, onde o pedido de recredenciamento correspondente a ato validamente expedido por órgão do sistema estadual até a data da publicação do edital (12 de agosto de 2011) “assegura a continuidade e a regularidade das atividades desenvolvidas pela instituição, até a deliberação do órgão federal, desde que o pedido tenha sido protocolado no prazo e na forma do edital”.

A migração do Sistema Estadual para o Sistema Federal de Ensino não trará nenhum prejuízo, não causará danos e nem deverá preocupar as mantenedoras que, enquanto sujeitas aos ditames do Conselho Estadual de Educação, sempre se portaram com lisura, honradez e responsabilidade, obtendo seus atos autorizativos acadêmicos estaduais com honestidade, legalidade, e dentro dos princípios da moral e da ética.

Mesmo que o Projeto de Lei, PL 7639/2010, que dispõe sobre a definição, qualificação, prerrogativas e finalidades das Instituições Comunitárias de Educação Superior - ICES, abrigando a figura de fundações educacionais catarinenses, consideradas comunitárias, posicionadas a par das públicas e privadas, venha a ser aprovado pelo Congresso Nacional e entre em vigor antes de 15 de novembro de 2011, as IES de Santa Catarina continuarão sendo consideradas “privadas”, ainda que com origens  públicas, mas não estatais, pois a mantença preponderantemente pela iniciativa privada as incluirão no rol das instituições de direito privado.

Com a migração para o sistema federal de ensino, as IES terão que cadastrar no e-MEC junto ao Ministério da Educação os seus atos autorizativos de credenciamento e recredenciamento de Universidades, autorização de cursos, reconhecimento de cursos e renovação de reconhecimento de cursos, atualizados, assim submetendo-se à prevista “subsequente renovação dos atos regulatórios originários e vigentes no sistema estadual”, supondo-se então novas avaliações pelo SINAES. Em se submetendo a possível futura nova avaliação, as IES deverão contemplar o previsto nos ordenamentos federais para serem recredenciadas e confirmadas como Universidades ou como Centros Universitários, principalmente as exigências contidas na Resolução nº 3 de 14 de outubro de 2010 da Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação.

As fundações (mantenedoras) e as Universidades (mantidas) deverão considerar, ainda, os dispostos no Decreto Federal nº 5.622/2005 (que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional), no Decreto Federal nº 5.773/2006 (que dispõe sobre o exercício das funções de regulação, supervisão e avaliação de instituições de educação superior e cursos superiores de graduação e sequenciais no sistema federal de ensino), e no Decreto Federal nº 6.303/2007 (que altera parcialmente dispositivos dos Decretos nos 5.622/2005 e 5.773/2006).

Segundo o Ministério da Educação, as IES que não atenderem ao Edital SERES/MEC, protocolando até 15 de novembro de 2011 os documentos solicitados, poderão ser consideradas irregulares e sujeitas à ação de supervisão do Poder Público Federal. Caso as instituições não procedam a solicitada migração, elas é que poderão ser penalizadas, caso a caso, e não o CEE/SC ou a ACAFE.

Este tem sido o nosso entendimento, que passamos em setembro p.p. à Fundação UNIPLAC, através de um parecer técnico. É o nosso ponto-de-vista, extensivo às demais IES catarinenses, ainda que, é claro, sujeito a contestações, esteja aberto, pois as divergências existem, tantas quantas são as controversas interpretações.

As IES catarinenses, para o STF e para o MEC, são privadas. Para o CEE/SC, são públicas. Esta, a diferença que poderá fazer a diferença.

Migrar ou não migrar... eis a questão!

Santa Catarina, 13 de outubro de 2011.

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FUNDAÇÕES MUNICIPAIS PÚBLICAS DE DIREITO PRIVADO:

CARACTERIZAÇÃO UNIVERSITÁRIA CATARINENSE EM 2011

 

Prof. Dr. Nilson Thomé

RESUMO:

Este artigo contempla um tema polêmico na Educação Superior do Estado de Santa Catarina, envolvendo mais de uma dezena de instituições que foram criadas nas décadas de 1960 e 1970 por municípios, mas que passaram a ser administradas e mantidas pela iniciativa privada, sem mais terem vínculos de subordinação gerencial e de mantença com os entes que as criaram. Ainda na atualidade  – outubro de 2011 – elas continuam se expondo simultaneamente como “públicas” (referindo-se às origens municipais), e “de direito privado” (reconhecendo não serem administradas ou mantidas pelo poder público). Em 2008, por Acórdão, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu in fine que estas IES, mesmo tendo sido criadas por municípios ou estados, por serem agora mantidas ou administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, são caracterizadas como instituições privadas e não públicas. Ainda assim, a polêmica continua acesa nas universidades e centros universitários do interior catarinense. O trabalho acadêmico foi elaborado para contribuir à análise e compreensão deste fenômeno catarinense, permitindo-se não expor juízo de valor, não entrar no mérito subjetivo das questões, assim não fazendo considerações ou discorrendo sobre o que seria melhor ou pior para as IES associadas ao Sistema ACAFE: serem públicas ou privadas. Apresenta considerações dos dois lados da questão, o público e o privado.

 

PALAVRAS-CHAVE:

Santa Catarina. Fundações Educacionais. Universidades. Polêmicas. Público e privado.

 

INTRODUÇÃO

 

Quando passamos a integrar o corpo docente do magistério superior da Universidade do Planalto Catarinense (UNIPLAC), na cidade de Lages (SC), no âmbito do programa de Pós-graduação Stricto sensu em Educação – Mestrado (PPGE), fomos solicitados, internamente, a nos pronunciar sobre a condição jurídica dos dois entes arrolados: a Fundação (mantenedora) e a Universidade (mantida), ambas envolvidas no regime de mantença e responsáveis entrelaçadas pela manutenção e desenvolvimento desta Instituição de Educação Superior (IES) na Serra Catarinense.

A solicitação à manifestação prendeu-se ao nosso nível de conhecimento técnico-educacional sobre o sistema fundacional como empreendimento do terceiro setor, à nossa experiência anterior como dirigente de fundações educacionais, empresariais, tecnológicas e universitárias, e às nossas publicações sobre questões sociais, políticas e econômicas envolvendo os regimes jurídicos das fundações mantenedoras e das universidades mantidas, principalmente no interior do Estado de Santa Catarina.

Estudando a polêmica matéria, elaboramos um documento, que corresponde parcialmente a este artigo , para dar luz à questão ao PPGE da UNIPLAC. Em seguida, foram-nos dadas a conhecer novas interpretações jurídicas sobre a questão do “público ou privado” para o enquadramento jurídico do sistema de educação superior catarinense vinculado à Associação Catarinense das Fundações Educacionais (ACAFE), o que nos induziu a rever em parte o texto original para enriquecer este artigo. Após a análise dos seus atos regulatórios, entendemos que a Fundação UNIPLAC seria uma instituição privada, ainda que nada impedisse que viesse a assegurar-se estatutariamente como sendo “pública”, pois fora criada pelo Município e, seria de direito privado, comunitária, filantrópica e sem fins lucrativos, pelo fato de ser administrada e mantida pela iniciativa privada.

Ora, nestas mesmas condições, estão outras IES catarinenses , que compartilham suas histórias com a da UNIPLAC, por terem a mesma natureza, integrarem o mesmo sistema, enquadrarem-se no mesmo regime e enfrentarem os mesmos problemas. As IES espalhadas pelo interior do Estado não são iguais, mas em quase tudo se assemelham.

A par de toda esta discussão levantada, no decorrer do tempo, foram criadas ou se instalaram em cidades de Santa Catarina, diversas instituições de educação superior particulares, assim caracterizadas – como “particulares” – cuja situação jurídica não entra nesta discussão, por serem empresas comerciais (mercantis), que tratam a educação como mercadoria e não como serviço público, que consideram o aluno como cliente e não como discente.

ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO

Quando da criação das fundações educacionais em diversos municípios do Estado de Santa Catarina, nas décadas de 1960-1970, seus idealizadores tinham a intenção de caracterizá-las como instituições independentes, comunitárias, filantrópicas e sem finalidades lucrativas, envolvendo simultaneamente tanto os poderes públicos municipais como a sociedade civil. O movimento em prol da descentralização e interiorização da educação superior no nosso Estado adotou um modelo que entrou em voga na segunda metade dos anos 1960 e no início da década de 1970 em Santa Catarina: a de se criar fundações municipais públicas, sem serem autarquias, à luz da legislação vigente. Pretendia-se o estabelecimento de vínculos sólidos entre as prefeituras e as respectivas comunidades, para legalizar a participação parcial dos municípios na sustentação econômica das entidades a serem criadas, com a garantia de recursos públicos para a sua manutenção e desenvolvimento.

Santa Catarina viria a dispor de Ensino Superior em 1919, através de Instituto Politécnico, que desapareceu em seguida e, em 1932, quando da fundação da Faculdade de Direito em Florianópolis. Refletindo o atraso do seu sistema educacional em relação aos outros Estados do Sul, a Universidade Federal de Santa Catarina foi criada somente em 1960, formada na Capital pelas faculdades de Direito (de 1932), Ciências Econômicas (de 1943), Farmácia e Odontologia (de 1952), Filosofia e Medicina (1956), Serviço Social (de 1958) e Engenharia Industrial (de 1960). Com exceção da Faculdade de Engenharia de Joinville, criada em 1956, que se incorporou a outras faculdades, de Lages (1965) e de Florianópolis (1964) para constituir a Universidade Estadual em 1965, a Educação Superior somente foi interiorizada em Santa Catarina a partir dos anos 1960, na maioria dos casos por iniciativas comunitárias municipais.

A maior parte da interiorização do ensino superior em Santa Catarina aconteceu após a Lei da Reforma Universitária, de 1968, ao embalo das orientações do Grupo de Trabalho da Reforma Universitária – GTRU. A expansão deveria atender aos anseios das comunidades e as necessidades do mercado de trabalho e da produção. Na ausência de investimentos federais e da iniciativa privada, o Estado (também sem recursos financeiros) tomou iniciativas para criar um modelo alternativo próprio para o desenvolvimento e manutenção da Educação Superior, em parceria com as prefeituras municipais, processo no qual se inseriram as Fundações Educacionais.

Com o governo federal restringindo-se à manutenção da Universidade Federal de Santa Catarina, em Florianópolis, e o governo estadual à Universidade para o Desenvolvimento do Estado de Santa Catarina e, sem que a iniciativa privada, por sua conta e risco, acenasse em intenções de querer empreender em educação, a sociedade catarinense percebeu que a expansão da educação superior – atingindo todas as regiões do interior – somente aconteceria a partir das iniciativas municipais. Milhares e milhares de jovens, tendo concluído o ensino secundário, almejavam prosseguir seus estudos nas suas próprias cidades (THOMÉ, 2003).

 

Fundações Educacionais de Ensino Superior do Estado de Santa Catarina criadas nos anos de 1964 a 1976

Instituição - Sigla - Ano de criação - Cidade

1. Fundação Educacional da Região de Blumenau - FURB - 1964 - Blumenau

2. Fundação Educacional do Sul de Santa Catarina - FESSC - 1964 - Tubarão

3. Fundação Joinvillense de Ensino - FURJ - 1965 - Joinville

4. Fundação das Escolas Unidas do Planalto Catarinense - UNIPLAC - 1965 - Lages

5. Universidade do Estado de Santa Catarina - UDESC - 1965 - Florianópolis – Joinville – Lages

6. Faculdade de Administração de Empresas do Alto Vale do Itajaí - FEDAVI - 1966 - Rio do Sul

7. Fundação Educacional de Criciúma - FUCRI - 1968 - Criciúma

8. Fundação Universitária do Oeste Catarinense - FUOC - 1969 - Joaçaba

9. Fundação Educacional do Planalto Norte Catarinense - FUNPLOC - 1970 - Canoinhas

10. Fundação de Ensino do Pólo Geoeducacional do Vale do Itajaí - FEPEVI - 1970 - Itajaí

11. Fundação de Ensino do Desenvolvimento do Oeste - FUNDESTE - 1971 - Chapecó

12. Fundação Educacional e Empresarial do Alto Vale do Rio do Peixe - FEMARP - 1971 - Videira

13. Fundação Educacional do Alto Vale do Rio do Peixe - FEARPE - 1971 - Caçador

14. Fundação Educacional do Norte Catarinense - FUNORTE - 1971 - Mafra

15. Fundação Educacional de Brusque - FEBE - 1973 - Brusque

16. Fundação Educacional Barriga Verde - FEBAVE - 1974 - Orleans

17. Fundação Educacional do Alto Uruguai Catarinense - FEAUC - 1976 - Concórdia

18. Fundação Educacional do Planalto Catarinense - FEPLAC - 1976 - Curitibanos

19. Fundação Educacional Regional Jaraguaense - FERJ - 1976 - Jaraguá do Sul

Fonte: PEGORARO, 2011, p. 8-9.

Todas as fundações educacionais, mantenedoras de universidades e/ou estabelecimentos isolados de ensino superior, existentes em Santa Catarina, criadas por leis municipais, contabilizariam o principal das suas receitas com a cobrança de mensalidades escolares dos alunos. As prefeituras que as haviam instituído participariam da manutenção em percentagens bem menores e nada ou pocuo interfeririam na gestão escolar.

Apesar da marca inicial de “oficial”, em Santa Catarina desde o início as fundações começaram a funcionar como sociedades civis não vinculadas aos poderes públicos municipais, inclusive sem integrar a estrutura administrativa das respectivas Prefeituras, não sendo estatais, portanto. Pela autonomia que lhes foi concedida, com contabilidade e inscrição no CGMF próprios (atual CNPJ), registravam suas receitas e despesas independentemente da contabilidade do Município.

Na época dos estudos para a criação de faculdades nos municípios, estava em vigor a Lei das Diretrizes e Bases da Educação Educacional, de 1961, o Parecer 04/63 do Conselho Federal de Educação, depois a Lei da Reforma Universitária, de 1968, o Decreto-Lei nº 464 e outros decretos-leis e pareceres do CFE editados desde aquela LDB. Todo o ensino superior estava sob a égide do Conselho Federal de Educação (CFE). Para criar instituições mantenedoras de Ensino Superior - IES, as iniciativas fundamentavam-se primeiro no que dispunha a Constituição da República Federativa do Brasil e o Código Civil em vigor.

O Decreto-Lei 4.657 de 04/09/1942, ordenador do Código Civil Brasileiro (Lei 3.701 de 01/01/1916, com as correções ordenadas pela Lei 3.725 de 15/01/1919 e nova Lei de Introdução ao CCB), dispunha sobre a instituição, organização e registro das fundações no seu Capítulo II. Os dispositivos fundamentavam tanto a criação de entidades “de direito público” como de “de direito privado”. Neste decreto-lei constava, no art. 16, que seriam consideradas pessoas jurídicas de direito privado as sociedades civis, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, as associações de utilidade pública, as fundações, e as sociedades mercantis.

A Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961 previa que o ensino superior poderia ser ministrado nas escolas públicas (oficiais), estas mantidas por fundações que, por sua vez, teriam patrimônio e dotações do poder público, poderiam cobrar pelos encargos educacionais e se submeteriam à fiscalização do Tribunal de Contas. A legislação brasileira sobre o ensino superior, definida na LDB de 1961, sofreu alterações através de decretos-leis, como o nº 53, de 18/11/1966, o nº 252, de 28/02/1967.

Na perspectiva de promover uma reforma no ensino superior, através do Ministério da Educação, em 1967 o governo criou duas comissões especiais: uma voltada “para a emissão de parecer conclusivo sobre as reivindicações, teses e sugestões referentes às atividades estudantis, planejamento e proposição de medidas que possibilitassem melhor aplicação das diretrizes governamentais no setor estudantil, e supervisão e coordenação da execução dessas diretrizes” (ROMANELLI, 1978, p. 219), comissão esta que gerou o documento conhecido como “Relatório Meira Matos; a outra foi criada para “estudar a forma da universidade brasileira, visando a sua eficiência, modernização, flexibilidade administrativa e formação de recursos humanos de alto nível para o desenvolvimento do país” (in: PAZ E TERRA, 1969, p. 250), gerando o documento “Relatório do Grupo de Trabalho da Reforma Universitária - GTRU”.

Com os poderes extraordinários que lhe foram conferidos pelo Ato Institucional nº 5, três meses depois de promulgar a Lei da Reforma Universitária, o presidente da República editou o Decreto nº 464, de 11/02/1969, recolocando na legislação federal as exigências para a autorização de funcionamento de novos estabelecimentos de ensino superior, condicionando-as às correspondentes exigências do mercado de trabalho, em confronto com as necessidades do desenvolvimento, ressalvando as iniciativas capazes de contribuir para o aperfeiçoamento do ensino e da pesquisa.

Para corrigir os efeitos negativos da aplicação do Decreto-lei nº 200, de 1967, a 29 de setembro de 1969 o governo federal baixou o Decreto-lei nº 900, implicando uma revisão de posição com relação às fundações, sendo então vedada a instituição de novas fundações pelo poder público, desde que não satisfizessem determinados requisitos e condições, como a dotação específica de patrimônio e gerido segundo os objetivos estabelecidos na lei de criação, a participação de recursos privados no patrimônio e nos dispêndios correntes, e objetivos não lucrativos.

O tema da natureza jurídica - pública ou privada - das fundações instituídas e mantidas pelo poder público, gerou polêmica doutrinal e jurisprudencial. Defrontando-se em 1984 com matéria a respeito de uma questão no Rio de Janeiro, em julgamento o Supremo Tribunal Federal decidiu por unanimidade, quais seriam públicas e, por exclusão, quais não o seriam:

Nem toda fundação instituída pelo poder público é fundação de direito privado. As fundações instituídas pelo poder público que assumem a gestão de serviço estatal e se submetem a regime administrativo previsto, nos estados-membros, por leis estaduais, são fundações de direito público e, portanto, pessoas jurídicas de direito público. Tais fundações são espécie do gênero autarquia, aplicando-se a elas a vedação a que alude o parágrafo 2º do art. 99 da Constituição Federal (RD A 161-50, 1984).

Segundo o Código Civil Brasileiro, para caracterizar o “direito público”, deveriam as Prefeituras tão somente valer-se da edição e publicação da lei, bastando este ato oficial em si mesmo, com o que a nova instituição passaria a existir independentemente de qualquer novo registro jurídico. Para a sua conservação, a legislação facultava a transcrição da Lei no Cartório de Registro de Títulos e Documentos da Comarca.

O que aconteceu foi que, em obediência ao art. 81 da Lei nº 4.024 (da Reforma Universitária), quando da edição dos estatutos das fundações catarinenses, muitas delas providenciaram seus registros nos cartórios do Registro Civil das Pessoas Jurídicas, precedidos dos atos constituitivos, ou seja, dos textos das leis municipais de criação. Vale destacar que o registro de um documento em um cartório não tem qualquer relação com o registro em outro. Ora, no momento em que depositou o regulamento ou estatuto no Registro das Pessoas Jurídicas, a Fundação que assim procedeu ficou caracterizada como “de direito privado” (mesmo que em seu regulamento constasse ser “de direito público”), pois só às entidades privadas o Código Civil obrigava tal inscrição. Seguiu-se o rito previsto neste código, que dispunha:

Art. 18 - Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição dos seus contratos, atos constituitivos, estatutos ou compromissos no seu registro peculiar, regulado por lei especial, ou com autorização ou aprovação do governo, quando precisa.

Quanto a estes registros dos estatutos, obedeceu-se também o disposto no Decreto-Lei 9.085, de 25/03/1946, que dispunha sobre o Registro Civil das Pessoas Jurídicas:

Art. 1º - No registro civil das pessoas jurídicas serão inscritos:

I - Os contratos, os atos constituitivos, os estatutos ou compromissos, das sociedades civís, religiosas, pias, morais, científicas ou literárias, e os das associações de utilidade pública e das fundações.

II - As sociedades civis que revestirem as formas estabelecidas nas leis comerciais.

Fica clara a intenção governamental de sinalizar positivamente ao modelo fundacional para a organização de mantenedoras de ensino superior, fossem públicas ou privadas. Entretanto, fato é que havia conflito de interpretação entre o que seria efetivamente uma fundação “de direito público” e uma de “direito privado” a partir da origem de seus atos constituitivos quando emanados do poder público federal, estadual e municipal, ou somente de “direito privado”, quando por iniciativa não-governamental.

Bem mais tarde, a 14 de novembro de 1990, o prof. José Carlos Costa Martins trouxe um pouco de luz à confusão inicial da natureza jurídica das fundações, quando emitiu o Parecer nº 1174/90 do Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM, respondendo a consulta do Município de Blumenau, em questão com a Fundação Universidade de Blumenau. Esclarecendo que o poder público podia criar fundações tanto públicas como privadas, assim se manifestou:

É bem verdade que todas as fundações instituídas pelo Poder Público e não só as ‘fundações públicas’ deveriam ter sua criação precedida de autorização legal. A rigor, a fundação de direito público, assim como a autarquia, é criada pela própria lei, independentemente de qualquer registro, enquanto a fundação de direito privado, a empresa pública e a sociedade de economia mista não são criadas por lei específica, mas têm pela mesma autorizada a sua criação, que deverá obedecer à disciplina legal respectiva, que exige o registro do ato constituitivo em órgão próprio, a partir do que tem início sua existência legal (IBAM).

Não podemos deixar de mencionar aqui que as Instituições de Educação Superior mantidas por Fundações Educacionais Municipais (públicas) foram “autorizadas” a continuar cobrando mensalidades escolares dos seus alunos, assim obtendo junto a iniciativa privada os indispensáveis recursos financeiros para suas subsistências, com a Constituição Federal de 1988 quando, ao determinar a gratuidade do ensino público nos estabelecimentos oficiais (art. 206 CF), destacou:

Art. 242. O princípio do art. 206, IV, não se aplica às instituições educacionais oficiais criadas por lei estadual ou municipal e existentes na data da promulgação desta Constituição, que não sejam total ou preponderantemente mantidas com recursos públicos.

Por este dispositivo constitucional, as fundações educacionais municipais catarinenses, criadas até 1988 – a exemplo das existentes em outros Estados – que não fossem mantidas total ou preponderantemente pelos agentes públicos que as criaram, poderiam obter os recursos financeiros destinados à manutenção junto à iniciativa privada, aqui, no caso, junto aos alunos pagantes de mensalidades escolares. Esta “autorização” – inquestionável – só privilegiou as IES “criadas pelo poder público” quanto a gratuidade ou não do ensino, não tratando das outras variáveis que envolvem a questão do “público ou privado”. Apenas reconhece que estas IES, na ausência de recursos públicos para as manterem, podem (e não, “devem”) cobrar encargos educacionais dos alunos .

Permitimo-nos enfocar a diretriz da nova LDBN de 1996, que trata da Educação Superior, constante no Título IV, da Organização da Educação Nacional:

Art. 19. As instituições de ensino dos diferentes níveis classificam-se nas seguintes categorias administrativas:

I - públicas, assim entendidas as criadas ou incorporadas, mantidas e administradas pelo Poder Público;

II - privadas, assim entendidas as mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado.

Temos ainda que, esta LDBN, em seu art. 20, enquadrou as instituições privadas como sendo:

I – particulares em sentido estrito, assim entendidas as que são instituídas e mantidas por uma ou mais pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado que não apresentem as características dos incisos abaixo;

II - comunitárias, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, inclusive cooperativas educacionais, sem fins lucrativos, que incluam na sua entidade mantenedora representantes da comunidade (Nova redação dada pela Lei nº 12.020, de 2009);

III – confessionais, assim entendidas as que são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas que atendam a orientação confessional e ideologia específicas e ao disposto no inciso anterior;

IV – filantrópicas, na forma da lei; (assim entendidas aquelas que, sem fins lucrativos, são instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas, ofereçam gratuitamente serviços educacionais a pessoas carentes e atendam aos demais requisitos previstos em lei).

As fundações educacionais mantenedoras das Instituições de Educação Superior em Santa Catarina, que não se enquadram como escolas particulares ou como entidades confessionais, proclamam-se “comunitárias” e/ou “filantrópicas”. Estas quatro características são exclusivas das organizações privadas. Ora, as fundações foram criadas pelos respectivos poderes públicos municipais e, caso fossem "públicas", então não poderiam ser comunitárias ou filantrópicas, designações estas exclusivas das categorias acima apresentadas, de atribuição somente para as instituições privadas.

Assim, fica claro que as fundações ligadas à ACAFE não se enquadram na primeira categoria, entre “particulares”, mas sim, na categoria das “comunitárias”. E se são comunitárias só poderiam ser privadas, jamais públicas.

Ao legislar sobre as regras para fixação de valores de mensalidades escolares dos estabelecimentos de ensino, o Governo Federal baixou a Medida Provisória nº 1.477, inserindo um dispositivo novo que veio a estabelecer a égide da legislação civil sobre as instituições "de direito privado", valendo inclusive para as fundações catarinenses:

Art. 10 - A Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:

“Art. 7º - As pessoas jurídicas de direito privado, mantenedoras de instituições de ensino superior, previstas no inciso II do art. 19 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 [instituições privadas, assim mantidas e administradas por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado] poderão assumir qualquer das formas admitidas em direito, de natureza civil ou comercial e, quando constituídas como fundações, serão regidas pelo disposto no art. 24 do Código Civil Brasileiro”.

Este mesmo dispositivo consta no texto do Decreto nº 2.306, de 19 de agosto de 1997 – posterior, pois, à nova LDBN – editado pelo governo federal ao regulamentar normas para o Sistema Federal de Ensino e mais algumas disposições contidas na Medida Provisória nº 1.477, e na própria LDB. Disciplinando as entidades mantenedoras de ensino superior sem finalidades lucrativas, destaca-se complementarmente ainda neste decreto que:

Art. 3º - As entidades mantenedoras de instituições privadas de ensino superior, comunitárias, confessionais e filantrópicas ou constituídas como fundações, não poderão ter finalidade lucrativa e deverão adotar os preceitos do art. 14 do Código Tributário Nacional, do art. 55 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, do art. 1º do Decreto nº 752 de 16 de fevereiro de 1993, e da Lei nº 9.429, de 27 de dezembro de 1996 [...].

Santa Catarina: Transformação das fundações educacionais em universidades e/ou centros universitários comunitários

Fundação

Instituição Universitária

Sigla

Reconhecimento

1. UDESC

Universidade do Estado de Santa Catarina

UDESC

1965

2. FURB

Universidade Regional de Blumenau

FURB

1986

3. FEPEVI

Universidade do Vale do Itajaí

UNIVALI

1989

4. FESSC

Universidade do Sul de Santa Catarina

UNISUL

1989

5. FUOC

FEMARP

FUNDESTE

Universidade do Oeste de Santa Catarina

UNOESC

1995

6. FURJ

Universidade da Região de Joinville

UNIVILLE

1996

7. FEARPE

FUNPLOC

FUNORTE

FEAUC

FEPLAC

Universidade do Contestado

UnC

1997

8. FUCRI

Universidade do Extremo Sul Catarinense

UNESC

1997

9. UNIPLAC

Universidade do Planalto Catarinense

UNIPLAC

1999

10. FERJ

Centro Universitário de Jaraguá do Sul

UNERJ

2000

11. FEDAVI

Universidade da Região do Alto Vale do Itajaí

Depois Centro Universitário de Rio do Sul

UNIDAVI

2001

12. FUNDESTE

Universidade Comunitária Regional de Chapecó

UNOCHAPECÓ

2002

13. FEBE

Centro Universitário de Brusque

UNIFEBE

2003

14. UnC–Caçador

Depois FUNIARPE

Universidade Alto Vale do Rio do Peixe

UNIARP

2010

Fonte: PEGORARO, 2011, p.12; THOMÉ, Nilson, 2011.

Há uma corrente no interior da ACAFE que coloca mais lenha na fogueira, ao entender que as fundações municipais são “públicas de direito privado”, defendendo a tese de que as IES são públicas, porém não estatais... e, portanto, não seriam privadas...

A POSIÇÃO DA ACAFE

Em 2003, diante de dificuldades jurídicas e administrativas encontradas pelas fundações educacionais instituídas pelo poder público municipal em Santa Catarina, mantenedoras de instituições de educação superior, pertencentes à ACAFE, decidiu-se, junto ao Ministério Público Estadual, propor seu entendimento jurídico e administrativo, na direção de algumas conclusões que permitiriam a gestão segura e dinâmica dessas instituições.

Dentre os problemas mais agudos estavam os entendimentos divergentes dos Promotores de Justiça, nas diversas localidades onde atuavam, quanto à natureza jurídica das fundações criadas pelo poder público e, conseqüentemente, a que regime jurídico deveriam estar submetidas: público ou privado. Em consequência, surgiam demandas judiciais; discussões sobre estabilidade do pessoal docente e técnico administrativo; dificuldade de homologação de estatutos; enquadramento na Receita Federal; permanentes ameaças do Poder Público quanto a alterações da lei instituidora, pretendendo subordinar a administração das instituições aos interesses municipais e outros.

Assim sendo, a ACAFE constituiu uma Comissão composta de procuradores e assessores jurídicos das fundações para estudar o assunto. A Comissão, juntamente com a Direção da ACAFE, reuniu-se por diversas vezes em 2003 para analisar a conjuntura. Após análise da legislação, da doutrina e da jurisprudência vigentes, os membros da Comissão da ACAFE resolveram elaborar o documento “O problema da natureza jurídica das fundações educacionais instituídas pelos municípios em Santa Catarina” para ser apresentado ao Ministério Público Estadual, com suas considerações e propostas.

Segundo esta comissão, entre outras teses, teria ganho fôlego o entendimento da teoria publicista segundo a qual são públicas as fundações criadas pelo poder público, sempre públicas e submetidas ao regime administrativo do poder instituidor, sempre como espécie do gênero autarquia e, portanto submetendo a administração de pessoal, o regime de bens e a fiscalização e controle ao poder público instituidor. Dentre as fundações criadas pelo poder público, segundo Diniz (2000, p. 59) estariam aquelas instituídas, mantidas e gerenciadas pelo poder instituidor e as para-administrativas ou para-governamentais ou de cooperação, surgidas a partir do momento em que o Estado visou descentralizar serviços públicos. Para alguns estudiosos, cresceu, portanto, após a Constituição de 1988, a concepção que as fundações criadas pelo poder público devem obedecer, in totum, as orientações administrativas do Direito Público.

Há de se considerar – explicam os membros da comissão da ACAFE – que são vários os defensores de que o poder público, mormente no que se refere às fundações, tem poder de império para orientar a natureza do ente criado. O jus imperii se configura no poder regulamentador, no poder de polícia, no direito de assegurar, de ofício, a execução dos atos administrativos e da própria lei. Portanto, o poder público, seja a União, o Estado ou o Município, ao criar uma fundação privada, com fins específicos, desafeta os bens, com finalidade própria, dando-lhe autonomia. Assim sendo, haveria fundações públicas autárquicas, quando criadas, mantidas e administradas pelo ente criador e haveria fundações públicas de direito privado, que seriam autônomas, mantidas e administradas por estrutura própria.

A questão fundamental reside na discussão se as fundações criadas pelo poder público sob o regime jurídico do direito privado estão submetidas às regras da administração pública no que se refere ao controle e à administração de pessoal, licitações, destino dos bens e outras. Indagaram os membros da comissão da ACAFE: Essas instituições estão sujeitas aos princípios do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988? Submetem-se à Lei de licitações? Devem contratar pessoal mediante concurso público? Há estabilidade funcional dos seus servidores?  São questões que permeavam as dificuldades de entendimento para a administração das fundações criadas pelo poder público de direito privado.

Diante deste quadro, o que entendiam os dirigentes e o quadro de Procuradores Jurídicos das fundações educacionais que compõem a ACAFE? A interpretação se dirige no sentido de compreender a “fundação como patrimônio personalizado” destinado a um fim de interesse coletivo. A fundação, portanto, nasce da declaração de vontade do instituidor, sendo pessoa jurídica do tipo especial, pois não se forma de associação de pessoas físicas, nem de um conjunto de vontades, mas é patrimônio com fim específico. Se assim é, então “fundação” poderá ser tanto de direito público como de direito privado, dependendo de como o deseje a entidade política que a criar, de acordo com os fins para os quais necessite ser instituída.

Contudo, quando instituída pelo poder público, sob o regime jurídico de direito privado, será sempre regida pelo que dispõe o Código Civil, embora devendo obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade e eficiência, estampados no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil. Por outro lado, fundação pública autárquica é aquela criada, mantida e administrada pelo poder instituidor. Assim sendo, somente a fundação instituída pelo poder público que assume a gestão de serviço estatal, mantida e administrada pelo poder instituidor, com dotação orçamentária específica, pode ser considerada pública na espécie de autarquia e, portanto, submetendo-se ao regime administrativo do poder público.

“Em nossos dias há compreensão mais alargada sobre público e privado”, informa a Comissão da ACAFE. Denota-se que o fato de uma fundação ser criada por órgão público, mas de direito privado, não significa dizer que seu fim não seja público, mas que sua organização administrativa não é estatal. O que se deve distinguir, segundo Falcão Neto (1995), é o estatal do público. Uma fundação criada por particulares também pode ter interesse público, que não tenha fins lucrativos, mas com fins sociais. Diante dos propósitos constitucionais e numa nova visão jurídica, o estatal e o público não podem ser vistos como sinônimos. Assim sendo, não é pelo fato de as fundações educacionais, em Santa Catarina, terem sido criadas pelos municípios, que devem ser consideradas estatais.

Diniz explicita, com clareza, a existência, no direito atual, de três espécies de fundações:

As fundações podem ser classificadas como fundações públicas e fundações privadas. Estas, por sua vez, comportam uma subdivisão: a) fundações privadas típicas, instituídas e constituídas por particulares; b) fundações privadas vinculadas ao Estado, as chamadas para-administrativas, ou para-governamentais ou de cooperação (é o que se convencionou chamar de descentralização por cooperação), surgidas a partir do momento em que o Estado visou a uma maior autonomia administrativa e financeira para determinados serviços públicos (2000, p. 168-169).

Ainda para a Comissão da ACAFE, a fundação, como ente jurídico especial, isto é, uma universalidade de bens personalizados, em atenção a um fim que lhe dá unidade e autonomia, no direito positivo brasileiro sempre esteve sob o domínio da norma civil, sendo considerada pessoa jurídica de direito privado. Mesmo que o Decreto-Lei 200/67 e o Decreto-Lei 900/69, alterados, posteriormente pelas Leis 2.299/86 e 7.596/87, tivessem comparado a fundação à empresa pública, a fundação criada pelo poder público com regime jurídico privado caracteriza-se como entidade regida pelos ditames do Código civil.

Observa-se, pelo exposto, que não é pelo fato de uma fundação ter sido instituída pelo poder público que, obrigatoriamente, deve se submeter, integralmente, às regras de direito administrativo. Em suma, a fundação (pública) de direito privado existe e seria uma modalidade de descentralização administrativa ou uma forma de delegação de função do poder público, mediante a personalização de um patrimônio, que gravita na órbita do Estado e cujas diretrizes devem obediência à lei civil. Cretela Júnior (1995, p. 11-14) assim recomenda:

A definição da personalidade jurídica da fundação, ou melhor, a escolha do tipo fundacional desejado, é privativa da entidade política (União, Estado, Distrito Federal ou Município). Isto porque cada qual é livre para dispor sobre a estrutura administrativa que lhe parecer mais conveniente à execução dos seus serviços, desde que, apenas, observe se as linhas mestras da administração federal, a vista do preceito constitucional (artigo 25 da CF), que determina o respeito e as normas estabelecidas na Constituição, dentre os quais o da forma organizacional administrativa (art. 37, XIX).

Como se vê, a legislação inicial (Decreto–Lei 200/67, art. 4, § 2º) comparava a fundação, instituída em virtude de lei, à empresa pública. Esta, no art. 5º, II, no mesmo diploma, fora definida como de natureza privada. O Decreto–Lei 900/69, art. 3º, definiu esta situação, integrando as fundações criadas pelo poder público na administração indireta sob a orientação do Código Civil, portanto, de direito privado .

Esse entendimento está respaldado, também, por várias decisões do Supremo Tribunal Federal, que considera “públicas de direito público” somente aquelas fundações mantidas com recursos orçamentários, sob a direção do poder público (STF). O Ministro Néri da Silveira, consubstanciado na decisão do RE n. 101.126-RJ, em 24/10/1994, sendo relator o ilustre Ministro Moreira Alves, em que o Supremo Tribunal Federal define posição sobre a natureza jurídica das fundações criadas pelo poder público, firma entendimento que quando as fundações são instituídas pela União, pelo Distrito Federal, pelos Estados ou Municípios e assumem, por lei, a gestão do serviço público estatal obrigatório e se submetem ao regime administrativo previsto pelo poder instituidor, são fundações de direito público e, portanto, pessoas jurídicas de direito público. Estas não se confundem com fundações de direito privado, também criadas pelo poder público, que submetem-se às orientações do Código Civil.

O entendimento da Comissão da ACAFE foi o de que as fundações educacionais criadas pelo poder público municipal em Santa Catarina e filiadas à Associação Catarinense das Fundações Educacionais seriam “públicas de direito privado”. Assim sendo, são instituições regidas pelas determinações do Código Civil, respeitados os princípios do art. 37, caput, da Constituição.

Em síntese, o entendimento jurídico da comissão de procuradores jurídicos das fundações componentes da ACAFE, se dirigiu para os seguintes vetores:

a) Há concordância sobre o conceito de que as fundações educacionais criadas pelos municípios são públicas, porque criadas por lei, porém privadas na sua determinação legal, com estatutos aprovados na forma da lei e registrados como instituições de direito privado nos termos do Código Civil Brasileiro. São, portanto, patrimônio personalizado destinado a um fim” (GOMES, 1989, p. 217). São fundações públicas mas não estatais.

b) Essas fundações, apesar de disposição legal de dotação de recursos públicos, são mantidas com recursos de sua própria atividade, sob o amparo do artigo 242 da Constituição, de eventuais contribuições e doações de particulares, de pessoas jurídicas e físicas e de recursos financeiros orçamentários do Estado, por conta do que dispõe o art. 170 da Constituição Estadual e das leis orgânicas dos municípios instituidores ou daqueles municípios da área de abrangência de cada fundação. Como se vê, não são exclusivamente mantidas com dotação orçamentária dos municípios instituidores, nem seu pessoal está subordinado às regras da administração municipal. Seus estatutos foram elaborados nos termos da lei instituidora e, suas alterações, vêm se submetendo ao velamento do Ministério Público.

c) As características descritas, além de considerar que os municípios não estão dotados de Tribunais de Contas próprios, e que o Tribunal de Contas do Estado já se manifestou no sentido de que não é o órgão específico de fiscalização direta dessas fundações, bem como considerando que o Ministério Público é o curador nato das fundações privadas, nos termos do art. 66 do Código Civil e também do patrimônio público, entende-se que as fundações mencionadas devem continuar a prestar contas ao Ministério Público. Ademais, é ele quem está mais presente na comunidade onde as fundações estão inseridas.

d) Como públicas, na sua origem instituidora, somos pelo entendimento de que estão submetidas aos princípios definidos pelo artigo 37, caput, da Constituição Federal no que se refere à gestão: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Esses princípios devem ser demonstrados através de exame seletivo para contratação de professores e funcionários, bem como de procedimentos transparentes na compra de bens e contratação de serviços. Esses princípios podem e devem ser cumpridos conforme regulamentos próprios que orientam os procedimentos do exame seletivo e da contratação de serviços e compras, ambos aprovados pelos órgãos internos da fundação.

e) Deverá constar, nos estatutos, que a venda de bens moveis, imóveis e semoventes terá aprovação do órgão máximo da fundação, com aprovação do Ministério Público.

f) Os ordenamentos da fundação deverão dispor sobre os procedimentos para apuração de responsabilidades dos ocupantes dos cargos de direção e de todo seu pessoal de atividades fins da mantenedora e das suas respectivas mantidas.

Parece-nos que não há nenhum impedimento legal ao poder público (federal, estadual ou municipal) vir a criar fundações e dar-lhes destino. Até poderiam ser públicas de direito público ou públicas de direito privado, como conviesse para o ente criador. Há consenso nas diretorias das IES em Santa Catarina de que, em tese, as fundações educacionais seriam públicas de direito privado, ou seja, teriam origem pública nas suas leis de criação, mas seriam administradas e mantidas pela iniciativa privada.

Entretanto, para a Constituição Federal, para o Código Civil Brasileiro e, por extensão, para a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, não existe a figura de instituição “pública de direito privado” (como consta nos estatutos das fundações de Santa Catarina), da mesma forma que inexistem as figuras da “fundação estatal”, da “fundação pública não estatal” ou da “fundação para-administrativa” e “fundação para-governamental” (como se menciona no estudo da Comissão da ACAFE), não sendo relevante se foi ou não criada na origem por algum poder público. A classificação oficial das instituições leva em conta quem, preponderantemente, as mantém e as administram.

AS UNIVERSIDADES, PARA O CNE

Em 7 de maio de 2010,  o Conselho Nacional de Educação, pela Câmara de Educação Superior e Secretaria de Educação Superior do Ministério da Educação (SESu/MEC), ao tratar das diretrizes gerais para ingresso e permanência das universidades no Sistema Federal de Ensino, aprovou o Parecer CNE/CES nº 107/2010, originário do Processo nº 23001.000028/2008-06, informando que em Santa Catarina existiriam oficialmente 12 universidades, sendo duas federais, uma estadual, quatro municipais e cinco privadas:

“Relação das universidades brasileiras em 7/5/2010”


Instituição

Município

Dependência

01

Fundação Universidade do

Estado de Santa Catarina - UDESC

Florianópolis SC

Estadual

33

Universidade Comunitária Regional de Chapecó - UNOCHAPECÓ

Chapecó SC

Municipal

37

Universidade da Região de

Joinville - UNIVILLE

Joinville SC

Privada

57

Universidade do Contestado

- UnC

Caçador SC

Privada

65

Universidade do Extremo Sul

Catarinense - UNESC

Criciúma SC

Municipal

68

Universidade do Oeste de Santa

Catarina - UNOESC

Joaçaba SC

Municipal

70

Universidade do Planalto

Catarinense - UNIPLAC

Lages SC

Privada

72

Universidade do Sul de Santa

Catarina - UNISUL

Tubarão

Privada

74

Universidade do Vale do Itajaí -

UNIVALI

Itajaí SC

Privada

105

Universidade Federal da

Fronteira do Sul - UFFS

Chapecó SC

Federal

121

Universidade Federal de Santa

Catarina - UFSC

Florianópolis SC

Federal

170

Universidade Regional de

Blumenau - FURB

Blumenau SC

Municipal

Fonte: Anexo I da Resolução CNE/CES nº 107/2010.

De forma estranha, em Brasília, ainda em outubro de 2010, o CNE e o MEC assumiam conjuntamente o risco de diferenciar as universidades catarinenses integrantes do Sistema ACAFE, catalogando algumas (Unochapecó, Unoesc, Unesc e Furb) com o sendo “municipais” e outras (Univille, UnC, Uniplac, Unisul e Univali) como sendo “privadas”.

Ora, deste parecer, que foi homologado, com despacho do Ministro da Educação (publicado no D.O.U. de 6 de outubro de 2010, seção 1, página 18), emanou a Resolução CNE/CES nº 3 (publicada no D.O.U. de 15 de outubro de 2010, Seção 1, página 10), ou seja, o ato oficial que regulamentou o Art. 52 da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 (LDBN), e dispôs sobre normas e procedimentos para credenciamento e recredenciamento de universidades do Sistema Federal de Ensino. Então, em outubro de 2010, estas (as constantes no quadro acima) seriam as IES catarinenses enquadradas no Sistema Federal de Ensino Superior .

O QUE É E O QUE NÃO É PÚBLICO OU PRIVADO

Integrante do sistema ACAFE e membro da Comissão que analisou a situação jurídica das fundações a ela filiadas, simpático à idéia da existência das entidades públicas de direito privado, Cimadon (2002) escreve que as fundações públicas de direito privado, apesar de regidas pelo Código Civil, com vida puramente privada, ficam, de certo modo, amarradas ao poder instituidor, por força de sua lei autorizadora. “O poder público, instituidor, ao nosso ver, pode, a qualquer momento, intervir na orientação dessas instituições porque foram criadas com função delegada e com bens públicos” (p. 201). E complementa Cimadon, da UNOESC de Joaçaba: “As fundações públicas de direito privado sofrem as conseqüências das disposições do Código Civil, obedecem à legislação civil, à normatização trabalhista da CLT, sofrem o controle do Ministério Público, porém não são plenamente autônomas e desvinculadas do poder instituidor como as fundações de direito privado particulares” (p. 202) .

Ao estabelecer que as pessoas jurídicas podem ser apenas de direito público ou de direito privado (art. 40), o novo Código Civil Brasileiro (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002) contempla que “Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste código” (Parágrafo único). Este dispositivo encaminha o entendimento a que as pessoas jurídicas (organizações) de direito público, portanto com origem pública, salvo disposições em contrário, se lhes foram dadas estruturas de direito privado, sujeitam-se ao Código Civil. É este o caso das fundações educacionais catarinenses ligadas à ACAFE (menos a FURB), que de públicas só tem a ostentação da criação pelas respectivas prefeituras municipais em seus estatutos, pois que funcionam como privadas.

Atuando no terceiro setor – entre o público e o privado – as fundações, como entes jurídicos perfeitos, recebem tratamento especial do poder público, por serem privadas. José Eduardo Sabo Paes anota que as fundações, historicamente, procuram beneficiar a coletividade por meio de finalidades eminentemente sociais. A vontade dos instituidores, sejam eles públicos ou privados,  deverá sempre estar ligada a um interesse geral, uma vez que os destinatários dos benefícios que uma fundação pode prestar são, de uma maneira geral, a própria sociedade ou comunidade em que ela se inserir. É o que menciona a Promotora de Justiça Cibele Cristina Freitas de Resende, no seu artigo “As Fundações e o Novo Código Civil” (2003), esclarecendo:

Assim, podemos concluir, com Tomás Aquino Resende, que uma fundação é um patrimônio que se transforma em pessoa jurídica, patrimônio este que pertence à sociedade desvinculando-se de seu instituidor e passando ao domínio público, em razão de sua finalidade social; complementam ou substituem a atividade governamental; prestam serviços de forma desinteressada, com a predominância do interesse público, em caráter gratuito e sem fins lucrativos e o fazem dentro dos objetivos e finalidades estabelecidas pelo instituidor; sua estrutura deve ser organizada, de forma a tornar possível a consecução das finalidades estabelecidas, pois os fins, na pessoa fundacional, são perenes e imutáveis na sua essência; como cooperam com a organização estatal no atendimento à coletividade, recebem benefícios e isenções tributárias, merecendo um especial tratamento por parte do Estado (RESENDE, 2003).

Ao ensejo de julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), que levou o nº 2501/DF, em setembro de 2008, o Supremo Tribunal Federal manifestou-se in fine sobre esta temática, deixando claro que, para os efeitos da lei, as instituições de educação superior de todo o país são consideradas “privadas”, quando administradas (geridas) e mantidas preponderantemente por recursos privados, independentemente de terem sido ou não criadas por agentes públicos .  Consta no Acórdão do STF:

O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada (EMENTA - ADI 2501 do STF).

Aqui, levamos em consideração o conteúdo dos pareceres nº 1371/2008 e  nº 001/2011, mais o Despacho nº 189/2011, todos atos da Consultoria Jurídica do Ministério da Educação/Advocacia Geral da União, elaborados em função do Acórdão da ADIN nº 2501/DF, com as mais recentes manifestações jurídicas da República sobre procedimento extraordinário de supervisão deflagrado pelo Ministério da Educação (MEC), com vistas à apuração do cumprimento do art. 52 da LDBM. Tais documentos se manifestaram sobre as instituições privadas de educação superior mantidas e administradas pela iniciativa privada, ainda que tenham sido criadas pelo Poder Público:

[...] 12. Temos, pois, nesse contexto constitucional, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos das mensalidades cobradas dos alunos, mas que são públicas porque administradas pelo Poder Público. Temos, ainda, instituições criadas pelo Poder Público, mantidas com recursos de mensalidades, mas não administradas pelo Poder Público, classificando-se estas instituições como privadas.

13. Podemos concluir, assim, que somente são públicas aquelas instituições que foram criadas pelo Poder Público, que são mantidas pelo Poder Público ou, se não são mantidas (art. 242 CF), é por ele administrada [...].

Desta forma, ficou evidente que, para ser considerada “pública”, uma instituição deveria prover três quesitos básicos e indispensáveis: ser criada, ser mantida e ser administrada pelo Poder Público (estadual ou municipal). Não é o caso das IES catarinenses.

CONCLUSÃO

As fundações educacionais criadas pelos municípios, em Santa Catarina, e integrantes da ACAFE, foram instituídas por leis municipais, com patrimônios em parte dos municípios de origem e em parte do Estado de Santa Catarina, sob o regime jurídico de direito privado, tendo seus estatutos registrados sob as orientações do Código Civil e da Lei de Registros Públicos, com finalidade específica de promover a educação e a cultura. Com exceção da UDESC (estadual) e da FURB, de Blumenau, todas as demais, em que pese receberem alguns recursos públicos para a mantença, por serem administradas sob as normas da lei civil, apresentam-se com as seguintes características:

- foram criadas pelos respectivos municípios-sedes, por leis municipais;

- mantém-se, preponderantemente, por recursos obtidos na iniciativa privada e não nos cofres públicos, especialmente de cobrança de encargos educacionais de alunos dos seus cursos;

- prestam contas ao Ministério Público, o qual sempre interveio na aprovação de seus estatutos, e não ao Tribunal de Contas do Estado, como fazem os órgãos da administração pública direta e indireta do Poder Executivo;

- não se submetem ao Poder Legislativo Municipal em nenhuma circunstância, e sim a conselhos formados pela iniciativa privada, com ou sem a participação de representantes dos poderes públicos;

- são geridas por pessoas físicas da iniciativa privada, sem intervenção de quem as criou, ou seja, não são administradas pelo Poder público ou por pessoas por ele indicadas;

- como privadas, por atuarem no terceiro setor, são declaradas de utilidade pública, para poderem receber recursos do poder público, e são declaradas como sendo de fins filantrópicos perante a Assistência e a Previdência Social.

Tais características são exclusividade das instituições privadas. Esta é a marca das fundações catarinenses – privadas – ainda que se apresentem como “municipais” ou “públicas de direito privado, de caráter comunitário, filantrópicas e sem fins lucrativos”. Estas IES têm origem pública, isso é indiscutível, mas, segundo a decisão in fine do Supremo Tribunal Federal – irrecorrível – e as interpretações da Advocacia Geral da União, mesmo que façam constar nos seus estatutos terem sido criadas por leis municipais, este dispositivo não lhes asseguraria juridicamente o rótulo de “públicas”. Voltemos ao Acórdão do Supremo Tribunal Federal:

O simples fato de a instituição de ensino superior ser mantida ou administrada por pessoas físicas ou jurídicas de direito privado basta à sua caracterização como instituição de ensino privada (EMENTA - ADI 2501 do STF).

Desta forma, há de se relevar o entendimento supremo de que as universidades e os centros universitários associados a ACAFE, criados nos anos 1960-1970 por municípios, se fossem hoje IES administradas e mantidas pelos poderes públicos, seriam públicas de fato e de direito. Porém, como são administradas e mantidas preponderantemente pela iniciativa privada, as relacionadas – UNISUL (Tubarão), UNESC (Criciúma), UNIVALI (Itajaí), UNOCHAPECÓ (Chapecó), UNIARP (Caçador), UNOESC (Joaçaba), UNIVILLE (Joinville), UNERJ (Jaraguá do Sul), UnC (Mafra), UNIDAVI (Rio do Sul), e UNIFEBE (Brusque) – desde 4 de setembro de 2008 são oficialmente consideradas instituições privadas e não públicas.

Decisão do Supremo Tribunal Federal tem valor?

Ponto final?

O Conselho Estadual de Santa Catarina (CEE/SC) não entende assim. Manifesta-se contrariamente a decisão do STF, neste mesmo momento de outubro de 2011, entendendo que as IES catarinenses vinculadas à ACAFE são públicas, por serem municipais, independentemente de serem administradas e mantidas pela iniciativa privada.

Santa Catarina, 12 de outubro de 2011.

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Um rato, olhando pelo buraco na parede, vê o fazendeiro e sua esposa abrindo um pacote. Pensou logo no tipo de comida que poderia haver ali. Ao descobrir que era uma ratoeira ficou aterrorizado. Correu ao pátio da fazenda advertindo a todos:

__ Há uma ratoeira na casa. Uma ratoeira na casa ! ! !

A galinha disse:

__ Desculpe-me sr. Rato, eu entendo que isso seja um grande problema para o senhor, mas não me prejudica em nada, não me incomoda

O rato foi até o porco e lhe disse:

__ Há uma ratoeira na casa, uma ratoeira ! ! !

__ Desculpe-me sr. Rato, disse o porco, mas não há nada que eu possa fazer, a não ser rezar. Fique tranqüilo que o senhor será lembrado nas minhas preces.

O rato dirigiu-se então à vaca, ela lhe disse:

_ O que sr. Rato? Uma ratoeira? Por acaso estou em perigo? Acho que não!

Então o rato voltou para casa, cabisbaixo e abatido, para encarar a ratoeira do fazendeiro. Naquela noite ouviu-se um barulho, como o de uma ratoeira pegando sua vítima. A mulher do fazendeiro correu para ver o que tinha pego. No escuro, ela viu que a ratoeira havia pego a cauda de uma cobra venenosa. E a cobra picou a mulher. O fazendeiro a levou imediatamente ao hospital. Ela voltou com febre

Todo mundo sabe que para alimentar alguém com febre, nada melhor do que uma canja de galinha. O fazendeiro pegou o seu cutelo e foi providenciar o ingrediente principal e matou a galinha.Como a doença da mulher continuava, os amigos e vizinhos vieram visitá-la. Para alimentá-los o fazendeiro matou o porco.

A mulher não melhorou e acabou morrendo Muita gente veio para o funeral. O fazendeiro então sacrificou a vaca, para alimentar todo aquele povo...

Na próxima vez que você ouvir dizer que alguém está diante de um problema e acreditar que o problema não lhe diz respeito, lembre-se que, quando há uma ratoeira na casa, toda a fazenda corre risco

O problema de um é problema de todos.

 

(autor desconhecido)